A. Pendahuluan

Issu Ham di Indonesia mulai banyak menjadi sorotan banyak pihak ditandai dengan runtuhnya pemerintahan Soeharto. Masyarakat Internasional termasuk pihak yang “rajin” memantau permasalahan HAM di Indonesia.

Sebetulnya “aib” di Bidang HAM ini tidak perlu terjadi di Indonesia jika saja Indonesia Konsisten dengan hukum dasarnya, yaitu UUD 1945. Hal ini berdasar pada pemikiran tentang materi muatan konstitusi yang di antaranya dikemukakan oleh Prof. Sri Soemantri yaitu berisi tentang jaminan hak-hak asasi manusia dan warga negara; susunan ketatanegaraan yang bersifat mendasar; serta pembagian dan pembatasan tugas ketatanegaraan yang bersifat mendasar.

Tidak terbatas kepada pengaturan tentang HAM yang dimuat dalam sebuah konstitusi, peraturan, rezim, atau siapapun, hak asasi manusia adalah kebutuhan dasar manusia. Memperjuangkan HAM adalah juga merupakan perjuangan dalam rangka menjadi manusia. Hal ini sejalan dengan pemikiran bahwa perjuangan menegakkan HAM merupakan tugas suci dan anugrah bagi umat manusia.[1]

Pada Tahun 2004, muncullah Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 40 Tahun 2004 Tentang Rencana Aksi Nasional Hak Asasi Manusia Indonesia Tahun 2004-2009.

Dalam  Pasal 5 mengatakan bahwa di daerah Kabupaten/Kota dibentuk Panitia Pelaksana kegiatan RANHAM Kabupaten/Kota yang bertanggung jawab kepada Bupati/Walikota dan Panitia Pelaksana Propinsi.

B. Rumusan Masalah

Berdasarkan uraian singkat tersebut, penulis memandang perlu mengkaji bagaimana tanggung jawab pemerintah daerah dalam perlindungan hak asasi manusia.

C. Tujuan Penulisan

Dari tulisan ini tujuan yang hendak dicapai adalah mengetahui bagaimana tanggung jawab pemerintah daerah dalam perlindungan hak asasi manusia.

D. Tinjauan Pustaka

D.1. Pengakuan Indonesia Sebagai Negara Hukum

Dalam menjalankan Negaranya Indonesia mengakui konsep Negara hukum. Pengakuan ini pernah tercantum dalam penjelasan UUD 1945, namun sekarang sudah tidak berlaku lagi, yang berbunyi “Indonesia berdasar atas hukum (rechtsstaat), tidak berdasarkan kekuasaan belaka (machtsstaat)”.  Sebagai penggantinya tercantum dalam Pasal 1 ayat (3) perubahan ketiga yang berbunyi “Negara Indonesia adalah negara hukum”.

Dalam konsep Negara hukum itu sendiri mengandung syarat-syarat yang sejatinya tercermin dalam implementasinya. Syarat-syarat tersebut dikemukakan oleh para jurist Asia Tenggara dan Pasifik dalam buku The Dynamics Aspects of the rule of law in the Modern Age” tentang syarat rule of law, sebagai berikut:[2]

  1. Perlindungan konstitusional dalam arti bahwa konstitusi selain daripada menjamin hak-hak individu harus menentukan pula cara prosedural untuk memperoleh perlindungan hak-hak atas yang dijamin;
  2. Badan kehakiman yang bebas dan tidak memihak;
  3. Kebebasan untuk menyatakan pendapat;
  4. Pemilihan umum yang bebas;
  5. Kebebasan untuk berserikat/berorganisasi dan beroposisi;
  6. Pendidikan civic.

Syarat-syarat tersebut nampaknya menekankan tentang pentingnya keberadaan konstitusi. Di Indonesia sendiri konstitusi yang diwujudkan dalan UUD 1945 termasuk konstitusi yang terdokumentasi. Sejalan dengan itu Prof. Sri Soemantri menyebutkan tiga hal mendasar yang perlu menjadi materi muatan konstitusi. Ketiga hal tersebut adalah:

  1. Terdapat susunan ketatanegaraan yang bersifat fundamental;
  2. Terdapat hubungan kewenangan antara organ-organ kenegaraan yang bersifat fundamental;
  3. Adanya jaminan hak asasi manusia.

D.2. Penegakan HAM Melalui Desentralisasi

Dalam upaya penegakan peraturan-peraturan tersebut Indonesia akan sangat kesulitan jika mengelolanya secara terpusat. Sedangkan wilayah Indonesia begitu luas.

Wilayah negara Republik Indonesia yang sangat luas dan terdiri dari ribuan pulau besar dan kecil dari sabang sampai merauke serta jumlah penduduk yang lebih dari 200 juta jiwa, apabila hanya diurus oleh pemerintah yang terpusat di Ibukota Negara saja tanpa dibagi-bagi dalam lingkup yang lebih kecil tentunya akan sangat sulit dan memerlukan waktu yang lama untuk mencapai tujuan negara.

Dengan keadaan seperti itu dalam UUD 1945 perubahan kedua diatur bab tentang Pemerintahan Daerah, lebih tepatnya dalam pasal 18. Ayat (1) mengatakan, “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang”. Sedangkan ayat (2) mengatakan, “Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan”.

Penyelenggaraan pemerintahan negara yang baik adalah yang dapat menampung aspirasi dan kebutuhan masyarakat sampai ke pelosok wilayah negara, maka perlu dibentuk satuan-satuan pemerintahan di daerah-daerah tersebut dan pemerintah daerah ini merupakan tingkat pemerintah yang langsung berhubungan dengan masyarakat.

Berbicara tentang pemerintahan di daerah tidak akan lepas dari asas kedaerahan dalam pemerintahan, menurut Prof. Amrah Muslimin , S.H. asas kedaerahan mengandung dua macam prinsip pemerintahan, yaitu :[3]

  1. Dekonsentrasi, merupakan pelimpahan sebahagian kewenangan pemerintah pusat pada alat-alat pemerintah pusat yang ada di daerah,
  2. Desentralisasi, merupakan pelimpahan wewenang kepada badan-badan dan golongan-golongan dalam masyarakat dalam daerah tertentu untuk mengurus rumah tangganya sendiri.

Pasal 1 Ketentuan Umum UU No. 32 Tahun 2004 menjelaskan tentang definisi desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan.

  1. Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
  2. Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu.
  3. Tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.

Dalam Decentralized Governance Monograph: A Global Sampling of Experiences, Management Development and Governance Division, Bureau for Policy Development United Nation Development Program[4], menyebutkan:

“. . . While decentralization or decentralizing governance should not be seen as an end in itself, it can be a means for creating more open, responsive, and effective local government and for enhancing representational systems of community-level decision making. By allowing local communities and regional entities to manage their own affairs, and through facilitating closer contact between central and local authorities, effective systems of local governance enable responses to people’s needs and priorities to be heard, thereby ensuring that government interventions meet a variety of social needs. The implementation of SHD strategies is therefore increasing to require decentralized, local, participatory processes to identify and address priority objectives for poverty reduction, employment creation, gender equity, and environmental regeneration.”

Desentralisasi haruslah dapat membuat pemerintah daerah lebih kreatif, responsif dan efektif dalam membuat kebijakan di daerahnya untuk membentuk sistem pemerintahan yang representatif. Pemerintah daerah seharusnya dapat menampung segala kebutuhan masyarakat daerah dan menampung partisipasi masyarakatnya sehingga dapat membuat perencanaan dan prioritas untuk mengatasi kemiskinan, membuka lapangan kerja, dan perbaikan lingkungan hidup.

D.3. Dasar Kewenangan Daerah

Pada umumnya, urusan pemerintahan daerah dilaksanakan berdasarkan asas desentralisasi dan tugas pembantuan.

Dalam Ketentuan umum terdapat pengertian bahwa Tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.

Adapun Pasal 14 ayat (1) Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah mengklasifikasi urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah untuk kabupaten/kota merupakan urusan yang berskala kabupaten/kota meliputi:

a.           perencanaan dan pengendalian pembangunan;
b.           perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;
c.           penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;
d.           penyediaan sarana dan prasarana umum;
e.           penanganan bidang kesehatan;
f.              penyelenggaraan pendidikan;
g.           penanggulangan masalah sosial;
h.           pelayanan bidang ketenagakerjaan;
i.               fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah;
j.               pengendalian lingkungan hidup;
k.            pelayanan pertanahan;
l.              pelayanan kependudukan, dan catatan sipil;
m.         pelayanan administrasi umum pemerintahan;
n.           pelayanan administrasi penanaman modal;
o.           penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya; dan 
p.           urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.

Selain itu, ditambahkan dalam ayat (2) bahwa urusan pemerintahan kabupaten/kota yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan.

Pemberian urusan wajib yang tercantum dalam Pasal 14 ayat (1) Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah memang tidak secara eksplisit mengamanatkan tentang perlindungan HAM. Akan tetapi, dari keseluruhan butir-butir urusan tersebut substansinya adalah tentang hak-hak dasar manusia.

D.4. Fungsi dan Bentuk Peraturan Perundang-undangan

Peraturan perundang-undangan menurut Prof. Bagir Manan adalah setiap keputusan tertulis yang dikeluarkan pejabat atau lingkungan jabatan yang berwenang yang berisi aturan tingkah laku yang bersifat atau mengikat secara umum.[5]

Peraturan perundang-undangan adalah subsistem dari asas dan kaidah hukum. Karena itu politik perundang-undangan tidak dapat dipisahkan dari politik mengenai asas dan kaidah hukum. Politik mengenai asas dan kaidah hukum itu sendiri merupakan sebagian dari politik hukum yaitu politik  yang berkaitan dengan isi (substansi) hukum. Sedangkan politik hukum selain mengenai isi (asas dan kaidah hukum) juga menyangkut politik yang berkaitan dengan (tata cara) pembentukan hukum, politik penegakan hukum, politik yang berkaitan dengan sumber daya, sarana dan prasarana hukum.[6]

Lebih jauh menyangkut hal di atas, Bagir Manan mengemukakan pula tentang fungsi peraturan perundang-undangan, yang dapat dibagi menjadi dua kelompok utama, yaitu:[7]

  1. Fungsi Internal, adalah fungsi pengaturan perundang-undangan sebagai sub sistem hukum (hukum perundang-undangan) terhadap sistem kaidah hukum pada umumnya secara internal, peraturan perundang-undangan menjalankan fungsi penciptaan hukum, fungsi pembaharuan hukum, fungsi integrasi pluralisme hukum, fungsi kepastian hukum. [8]
  2. Fungsi Eksternal, adalah keterkaitan peraturan perundang-undangan dengan tempat berlakunya. Fungsi eksternal ini dapat disebut sebagai fungsi sosial hukum, yang meliputi fungsi perubahan, fungsi stabilisasi, fungsi kemudahan. Dengan demikian, fungsi ini dapat juga berlaku pada hukum-hukum kebiasaan, hukum adat, atau hukum yurisprudensi. Bagi Indonesia, fungsi sosial ini akan lebih diperankan oleh peraturan perundang-undangan, karena berbagai pertimbangan yang sudah disebutkan di muka. [9]

Pada Pasal 7 ayat (1) UU No. 10 tahun 2004 disebutkan Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan adalah sebagai berikut :

  1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
  2. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
  3. Peraturan Pemerintah;
  4. Peraturan Presiden;
  5. Peraturan Daerah.

Ketentuan Pasal 7 Ayat (2) menyebutkan bahwa Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf e meliputi:

a. Peraturan Daerah provinsi dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah provinsi bersama dengan gubernur;

b. Peraturan Daerah kabupaten/kota dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/kota bersama bupati/walikota;

c. Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, dibuat oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya bersama dengan kepala desa atau nama lainnya.

E. Metode Penulisan

Penulisan ini dilakukan dengan menggunakan pendekatan yuridis-normatif. Pendekatan yuridis-normatif diperlukan untuk mendapatkan gambaran peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan peran pemerintahan daerah dalam pelaksanaan perlindungan dan pemenuhan hak asasi manusia. Data yang digunakan adalah literatur dan sedikit pengamatan dalam praktek.

F. Pembahasan

Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 40 Tahun 2004 Tentang Rencana Aksi Nasional Hak Asasi Manusia Indonesia Tahun 2004-2009 menyebutkan bahwa tugas Panitia Pelaksana RANHAM Kabupaten/Kota meliputi 5 (lima) program pokok sebagai berikut:

a. Pembentukan dan penguatan institusi pelaksana RANHAM;

b. Persiapan harmonisasi Peraturan Daerah;

c. Diseminasi dan pendidikan Hak Asasi Manusia;

d. Penerapan norma dan standar Hak Asasi Manusia; dan

e. Pemantauan, evaluasi dan pelaporan.

Adapun anggota panitia pelaksana RANHAM di daerah meliputi unsur-unsur SKPD, akademisi, termasuk kepolisian resort. Pengukuhan panitia ini dilakukan oleh Departemen Hukum dan HAM melalui Kantor Wilayah di setiap provinsi.

Berdasarkan ketentuan yang telah disinggung sebelumnya, tentunya dapat kita ketahui bahwa perda merupakan salah satu bentuk peraturan perundang-undangan terendah dari hirarki peraturan perundang-undangan di Indonesia sehingga diharapkan perda yang dibentuk oleh pemerintah daerah dapat aplikatif dan sesuai dengan tujuan dan fungsi pembentukan peraturan perundang-undangan secara umum.

Dengan demikian hal menarik muncul tentang apakah urusan perlindungan HAM merupakan urusan pusat atau urusan daerah. Dapat dikatakan sebagai urusan pusat karena aksi nasional HAM ini atas inisiasi pusat melalui Keppres tentang RANHAM. Di dalamnya terdapat agenda-agenda pembentukan dan penegakan instrumen hukum. Selain itu dapat pula dikatakan sebagai urusan daerah, karena substansi HAM itu sendiri sudah tercermin dalam urusan daerah yang diamanatkan dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.  Penulis berpendapat bahwa upaya perlindungan dan penegakan HAM melalui peraturan daerah adalah bagian dari “tugas suci” untuk memposisikan manusia sebagai manusia. Namun dalam hal ini penulis masih perlu mendalami apakah hal-hal seperti inikah yang disebut sebagai urusan bersama (concurent).

Pada prakteknya, khususnya di Jawa Barat, Panitia pelaksana RANHAM Tahun 2004-2009 ini di Kabupaten/Kota baru selesai dibentuk terakhir adalah Kota Cirebon, pada pertengahan Tahun 2007. Sementara itu agenda pelaksanaan RANHAM pada Kabupaten/Kota yang telah dibentuk sebelumnya belum terdengar sesuatu yang signifikan. Nampaknya hal ini dipengaruhi oleh kondisi pemahaman para SDM di daerah tentang substansi HAM. Padahal tanpa dibentuk panitia pelaksana RANHAM pun, mereka sudah memiliki kewajiban untuk menyelenggarakan urusan yang diamanatkan oleh UU No. 32 tahun 2004. Dengan inisiasi pusat dalam rencana aksi ini dikhawatirkan pula malah semakin mengkondisikan para SDM daerah menjadi seolah-olah harus “disuapi” oleh pusat. Kondisi seperti ini ditambah pula dengan kebiasaan para kepala SKPD untuk mewakilkan kepada stafnya, mulai dari kehadiran dalam pengukuhan, apalagi pelaksanaannya. Padahal yang dicanangkan dalam panitia pelaksana RANHAM di daerah adalah para kepala Dinas dan instansi perangkat daerah.

F. Simpulan

Sangat disadari bahwa kajian dalam tulisan ini sangat dangkal. Namun demikian sementara ini dari uraian di atas dapat ditarik simpulan singkat sebagai berikut:

  1. Upaya pemenuhan hak asasi manusia perlu peranan Pemerintah Daerah.
  2. Arah kebijakannya dapat diwujudkan ke dalam pembentukan dan penegakan peraturan daerah.

E. Penutup

Dengan keterbatasan pemahaman dan analisa, dari tulisan ini diharapkan menjadi stimulasi bagi pengkajian yang lebih dalam dan cermat.


[1] Artidjo Alkostar, Pengadilan HAM, Indonesia, dan Peradaban, Pushan UII, Yogyakarta, 2004, hlm. 1.

[2] Lihat dalam Abu Daud Busroh dan Abu Bakar Busro, Asas-Asas Hukum Tata Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta, cetakan kedua 1985, hlm.115-116.

[3] Prof. Amrah Muslimin, S.H., Aspek-Aspek Hukum Otonomi Daerah, Alumni, bandung, 1986, hlm. 4

[4] www.gtzfsdm.or.id/decentralization, Desember 2004

[5] Bagir Manan, Dasar-Dasar Perundang-Undangan Indonesia, Ind Hill Co, Jakarta, 1992, hlm. 3.

[6] Prof. Dr. Bagir manan, SH.,MCL.,  Politik Perundang-undangan dalam rangka Mengantisipasi Liberalisasi Ekonomi, Makalah pada Pelatihan Legal Drafting Angkatan II PT. Telkom (Persero), 1999. hlm. 1.

[7] Bagir Manan, Fungsi dan Materi Peraturan Perundang-Undangan, Makalah Pelatihan Legal Drafting Angkatan II PT. Telkom (Persero), 1999,  hlm. 47.

[8] Bagir Manan, Fungsi dan Materi Peraturan Perundang-Undangan, Makalah Pelatihan Legal Drafting dan Business Contact, 1999, hlm. 17-20.

[9] Bagir Manan, Fungsi dan Materi Peraturan Perundang-Undangan, Op.cit, hlm. 21-22.