ditulis tahun 2007

  1. A. Pendahuluan

Keberadaan pembangunan daerah diarahkan untuk memacu pemerataan pembangunan dan hasil-hasilnya dalam rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat, menggalakkan prakarsa dan peran aktif masyarakat serta meningkatkan pendayagunaan potensi daerah secara optimal dan terpadu dalam mengisi otonomi daerah yang nyata, dinamis, serasi dan bertanggung jawab, serta memperkuat persatuan dan persatuan bangsa.[1] Dalam praktiknya, pembangunan yang pada umumnya berorientasi pada modernisasi ala kapitalisme ini cenderung menggeser jati diri budaya lokal. Hal ini ditandai dengan terganggunya ekosistem, pergeseran hak atas tanah adat menjadi hak individu, serta berkurangnya nilai-nilai budaya asli yang dilembagakan. Sebagai contoh, berkenaan dengan kebudayaan masyarakat Sunda, banyak kelompok masyarakat Sunda yang merupakan pemerhati budayanya merasa sangat khawatir bahwa budaya Sunda itu akan hilang.[2]

Nilai-nilai sebagai pedoman kehidupan budaya itu perlu disahkan secara normatif oleh standar keluhuran nilai, yang karena itu perlu dilestarikan, tetapi sesuai perkembangan zaman.[3] Diberlakukannya otonomi daerah diharapkan memberi angin baru dalam pencarian kembali jatidiri yang tak henti-hentinya dilakukan.[4] Jati diri tersebut nampaknya diperlukan oleh pemerintahan daerah dalam rangka mencari ciri utama tertentu yang potensial bagi daerahnya yang berbeda dari daerah lainnya.[5]

  1. B. Rumusan Masalah

Rumusan masalah yang hendak dikemukakan dalam tulisan ini adalah bagaimana bentuk-bentuk pengakuan dan penghormatan konstitusional terhadap kesatuan-kesatuan msyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya dalam rangka otonomi daerah.

C. Pembahasan

  1. 1. Otonomi Daerah

Otonomi atau autonomy berasal dan bahasa Yunani, auto yang berarti sendiri dan nomous yang berarti hukum atau peraturan. Ateng Sjafrudin mengemukakan pendapat Logemann, yang memberikan pengertian mengenai otonomi daerah. Dikatakan bahwa “Kebebasan bergerak yang diberikan kepada daerah otonom berarti memberi kesempatan kepadanya untuk mempergunakan prakarsanya sendiri dari segala macam kekuasaannya, buat mengurus kepentingan-kepentingan umum (penduduk); pemerintahan yang demikian itu dinamakan otonom.”[6] Dari apa yang dikemukakan oleh Logemann tersebut dapat digarisbawahi bahwa istilah “otonom” mempunyai makna kebebasan atau kemandirian (zelfstandigheid) tetapi bukan kemerdekaan (onafhankelijkheid). Kebebasan yang terbatas atau kemandirian itu adalah wujud pemberian kesempatan yang harus dipertanggungjawabkan.[7] Sementara itu pula, Koesoemahatmadja (1979) berpendapat bahwa menurut perkembangan sejarah di Indonesia, otonomi selain mengandung arti perundangan (regeling), juga mengandung arti “pemerintahan” (bestuur).[8] Hal yang cukup penting berkaitan dengan macam-macam tindakan mengurus (bestuur) yang bersifat khusus dikutip Wolhoff dari Van der Pot,[9] terdiri dari:

  1. perintah atau larangan;
  2. pemberian status hukum tertentu;
  3. perwujudan hukum tertentu;
  4. pemberian hak tertentu;
  5. pemberian izin tertentu;
  6. pemberian persetujuan terhadap tindakan organ lain atau pembatalan/penghapusan terhadapnya.

Dalam literatur Belanda otonomi berarti ‘pemerintahan sendiri (zelfregering) yang oleh Van Vollenhoven dibagi atas zelfwetgeving (membuat undang-undang sendiri), zelfuitvoering (melaksanakan sendiri), zelfrechtspraak (mengadili sendiri) dan zelfpolitie (menindaki sendiri).[10] Namun demikian, walaupun otonomj itu sebagai self government, self sufficiency dan actual independency, keotonomjan tersebut tetap berada pada batas yang tidak melampaui wewenang pemerintah pusat yang menyerahkan urusan kepada daerah.[11]

Keperluan otonomi dalam pemerintahan lokal, yaitu untuk memperbesar kewenangan mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri. Karena itu keperluan otonomi pada tingkat lokal pada hakikatnya adalah untuk memperkecil intervensi pemerintah pusat dalam urusan rumah tangga daerah.[12] Dalam negara kesatuan (unitarisme) otonomi daerah itu  diberikan  oleh pemerintali pusat (central government), sedangkan pemerintah daerah hanya menerima penyerahan dan pemerintah pusat. Berbeda halnya dengan otonomi daerah di negara federal, di mana otonomj daerah telah melekat path negara-negara bagiari, sehingga urusan yang dimiliki oleh pemerintali federal pada hakikatnya adalah urusan yang diserahkan oleh negara bagian.[13]

Konstelasi tersebut menunjukan bahwa dalam negara kesatuan kecenderungan kewenangan yang besar berat di central government, sedangkan dalam negara federal kecenderungan kewenangan yang besar berada pada local government. Hal ini menyebabkan pemerintah daerah (local governmnet) dalam negara kesatuan seperti Indonesia lebih banyak menggangkan otonominya pada political will pemerrnt pusat, yaitu sampai sejauhmana pemerintah pusat mempunyai niat baik untuk memberdayakan local government melalui pemberian wewenang yang lebih besar.[14]

  1. 2. Sekilas Perkembangan Masyarakat Hukum Adat dan Hak-Hak Tradisonalnya

Berkenaan dengan pengertian Masyarakat Hukum Adat, terlebih dahulu dapat dikemukakan beberapa paduan unsur-unsur kata, dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia.[15] Unsur-unsur kata yang dapat ditemukan adalah “masyarakat”, “masyarakat hukum”, “hukum adat”, dan “adat”.

Masyarakat”, adalah sejumlah manusia dalam arti seluas-luasnya dan terikat oleh suatu kebudayaan yang mereka anggap sama.

Masyarakat hukum”, masyarakat yang menetukan hubungan sendiri.

Hukum adat”, hukum yang tidak tertulis (berdasarkan adat).

Adat”, aturan (perbuatan dsb.) yang lazim diturut atau dilakukan sejak dahulu kala.

Masyarakat adat yang diartikan dalam tulisan Budi Riyanto[16] adalah kesatuan manusia yang tertentu, mempunyai penguasa-penguasa dan mempunyai kekayaan, yang berwujud dan tidak berwujud, di mana para anggota kesatuan itu masing-masing mengalami kehidupan dalam masyarakat sebagai hal yang wajar menurut kodrat alam, dan tidak seorangpun di antara para anggota mempunyai fikiran atau kecenderungan untuk membukakan ikatan yang telah tumbuh itu, dalam arti melepaskannya untuk selama-lamanya. Sementara itu pula Bagir Manan memberi pengertian bahwa Yang dimaksud masyarakat hukum adat adalah masyarakat hukum (rechtsgemeenschap) yang berdasarkan hukum adat atau adat istiadat seperti desa, marga, nagari, gampong, meunasah, huta, negorij dan lain-lain. Masyarakat hukum adalah kesatuan masyarakat -bersifat teritorial atau genealogis- yang memiiki kekayaan sendiri, memiliki warga yang dapat dibedakan dengan warga masyarakat hukum lain dan dapat bertindak ke dalam atau ke luar sebagai satu kesatuan hukum (subjek hukum) yang mandiri dan memerintah diri mereka sendiri.[17]

Dari beberapa pengertian tersebut, pendeknya dapat diperoleh unsur-unsur masyarakat hukum adat sebagai berikut:

  1. kesatuan manusia bersifat teritorial atau genealogis;
  2. terikat oleh suatu kebudayaan dan hukum, yang pada umumnya tidak tertulis, diturut atau dilakukan sejak dahulu kala.
  3. mempunyai kekayaan, yang berwujud dan tidak berwujud;
  4. perasaan yang sama akan pengalaman kehidupan dalam masyarakat sebagai hal yang wajar menurut kodrat alam.

Merupakan suatu kenyataan, bahwa berhadapan dengan kelompok-kelompok lainnya yang jauh lebih mampu melindungi dan memenuhi hak asasinya sendiri, masyarakat hukum adat berada dalam posisi yang sangat lemah, baik dalam artian ekonomi, maupun dalam artian politik dan artian hukum.[18] Maka dari itu, perlindungan hukum merupakan suatu kebutuhan, oleh karena masyarakat hukum adat secara menyeluruh  termasuk dalam kategori vulnurable groups atau “golongan rentan” yang ada di dalam masyarakat kita.[19]

Telah ditemukan kenyataan bahwa pada dasarnya, pelanggaran yang bersifat sistemik dan struktural terhadap hak masyarakat hukum adat terdiri dan dua bentuk, yaitu 1) pelanggaran terhadap eksistensj dan identitas kultural masyarakat hukum adat, dan 2) pelanggaran terhadap hak kolektif masyarakat hukum adat atas tanah ulayatnya.[20]

Pelanggaran sistemik dan struktural jenis pertama, yaitu pelanggaran terhadap eksistensi dan identitas kultural masyarakat hukum adat, terjadi setelah diundangkannya Undang-undang Nomor 5 Tahun 1979 Tentang Pemerintahan Desa, sewaktu seluruh struktur pemerintahan desa di Indonesia diseragamkan menurut model pemerintahan desa di pulau Jawa yang semata-mata bersifat teritorial. Pelanggaran sistemik dan struktural jenis kedua, yaitu pelanggaran terhadap dan sengketa tentang hak atas tanah ulayat sebagai hak kolektif dan masyarakat hukum adat, bisa dilakukan oleh perusahaan-perusahaan swasta dan juga bisa justru dilakukan oleh instansi pemerintahan sendiri. Pelanggaran dan sengketa atas hak atas tanah ulayat ini tidaklah berdiri sendiri, tetapi merupakan bagian menyeluruh dan pelanggaran dan sengketa agraria yang kita hadapi bersama, yang penyelesaiannya jelas memerlukan penanganan secara komprehensif dan integral.[21]

  1. 3. Hubungan Kewenangan antara Pusat dan Daerah dalam Pengakuan dan Penghormatan terhadap Kesatuan Masyarakat Hukum Adat

Undang-Undang Dasar 1945 beserta Perubahannya yang kedua pada Pasal 18 menyatakan bahwa  Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi menjadi daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota, yang mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah tersebut diatur dalam undang-undang. Bagian yang paling inti dari kajian ini adalah berkaitan dengan Pasal 18B ayat (2) yang merupakan dasar konstitusional berkenaan engan pengakuan dan penghormatan terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya. Landasan konstitusional ini disertai pula dengan syarat bahwa (1) sepanjang masih hidup; (2) sesuai dengan perkembangan masyarakat; (3) prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia; dan (4) diatur dalam undang-undang.

Kesatuan-kesatuan masyarakat hukum ini tidak hanya diakui tetapi dihormati, artinya mempunyai hak hidup yang sederajat dan sama pentingnya dengan kesatuan pemerintahan lain seperti kabupaten dan kota. Kesederajatan ini menurut Bagir Manan,[22] mengandung makna, bahwa kesatuan masyarakat hukum yang berdasarkan hukum adat berhak atas segala perlakuan dan diberi kesempatan berkembang sebagai subsistem negara kesatuan Republik Indonesia yang maju, sejahtera dan modern. Dalam pengamatan Bagir Manan, hal ini merupakan esensi yang membedakan dengan pengakuan kolonial terhadap kesatuan masyarakat hukum adat. Pemerintahan kolonial tidak bermaksud menghormati, tetapi membiarkan agar kesatuan masyarakat adat tetap hidup secara tradisional sehingga tidak akan menjadi pengganggu kekuasaan kolonial. Pengakuan dan penghormatan sebagaimana diatur dalam Pasal 18 B, justru mengandung tuntutan pembaruan kesatuan masyarakat hukum adat sesuai dengan perannya sebagai subsistem negara kesatuan Republik Indonesia yang maju dan modern.

Selanjutnya, hak-hak tradisional yang ada diakui dan dijunjung tinggi. Hak-hak tradisional ini meliputi hak ulayat, hak-hak memperoleh manfaat atau kenikmatan dan tanah dan air, atau hasil hutan dan lain-lain di sekitarnya. Pengakuan dan penghormatan tersebut tidak berarti menjadi hak yang tidak dapat disentuh atau diatur. Negara atau pemerintah berwenang mengatur berbagai hak tradisional tersebut untuk sebesar-besarnya kemakmuran bersama, tanpa merugikan kepentingan masyarakat yang mempunyai hubungan dengan hak tradisional tersebut. Dikatakan, bahwa pengakuan dan penghormatan itu diberikan sepanjang masyarakat hukum dan hak-hak tradisional masih nyata ada dan berfungsi (hidup), dan sesuai dengan prinsip-prinsip negara kesatuan. Pembatasan ini perlu, untuk mencegah tuntutan seolah-olah suatu masyarakat hukum masih ada, sedangkan kenyataan telah sama sekali berubah atau hapus, antara lain karena terserap pada satuan pemerintahan lainnya. Juga harus tunduk pada prinsip negara kesatuan. ini sesuatu yang wajar. Satuan masyarakat hukum atau satuan pemerintahan lainnya adalah subsistem negara kesatuan, karena itu harus tetap tunduk pada prinsip-prinsip negara kesatuan.[23]

Berikutnya, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah mengatur pembagian kewenangan antara Pusat dan Daerah.  Urusan yang hanya dimiliki oleh Pusat tercantum dalam Pasal 10 ayat (3), Urusan Wajib dan Pilihan bagi Provinsi pada Pasal 13 ayat (1) dan (2), dan Urusan Wajib dan Pilihan bagi Kota/Kabupaten pada Pasal 14 ayat (1) dan (2). Penyerahan wewenang kepada Pemerintahan Daerah tersebut tidak terlepas dari faktor “kekhasan” daerah, dalam rangka kesejahteraan masyarakat.

Dalam pemaknaan seorang Antropolog Judistira Garna,[24] Otonomi daerah dianggap kewenangan yang kini dimiliki atau akan dimiliki oleh warga masyarakat melalui institusi sosial dan budaya bentukan masyarakat tersebut. untuk memperoleh kekuasaan di daerah tempatnya hidup. Bagi wilayah kebudayaan Sunda di Jawa Barat, pelaksanaan otonomi daerah menghadapi masalah kesukubangsaan (etnisitas) yang mendasar dari budaya Sunda yang justru terabaikan oleh masyarakt pendukungnya sendiri. Padahal budaya lokal potensial dan merupakan faktor pendukung utama dalam perolehan Pendapatan Asli Daerah (PAD).[25] Lebih khusus lagi berkenaan dengan masalah kesukubangsaan yang mendasar itu meliputi bahasa, tradisi, dan ikatan solidaritas sukubangsa.[26]

Pada pelaksanaannya, pengakuan dan penghormatan hukum terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya nampaknya tidak mudah untuk membangun harmonisasi bentuk-bentuk pemenuhannya. Di lapangan telah terjadi tumpang tindih peraturan Pusat dengan Daerah.[27] Permasalahan yang timbul terkait dengan pengelolaan kawasan, tata ruang wilayah dan pemanfaatan lahan. Dalam kegiatan koservasi, misalnya, belum ada contoh nyata bahwa usaha tersebut memberikan andil nyata kepada pemerintah daerah setempat dan masyarakat dalam bentuk Pendapat Asli Daerah (PAD).[28] Berkaitan dengan hal ini, kiranya dapat dipertimbangkan bentuk-bentuk kegiatan seperti ekowisata, penelitian yang berdampak bagi masyarakat, dan kegiatan sejenis lainnya.[29] Ironisnya menurut Agus Surono, seringkali muncul kepentingan yang berbeda antara pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, dan masyarakat menimbulkan konflik yang berkepanjangan.[30]

Berkaitan dengan keberadaan kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya, otonomi daerah pada hakekatnya adalah pemberdayaan potensi daerah yang berada atau bisa berada dalam budaya daerah itu.[31] Tanpa pengungkapan ciri daerah yang berupa budaya itu bagaimana mungkin otonomi daerah bisa dipersepsikan, dipahami, dan dilaksanakan sebagaimana ketentuan UUD 1945 dan harapan masyarakat.

  1. D. Simpulan

Dari uraian di atas, terdapat beberapa hal yang dapat digarisbawahi, di antaranya sebagai berikut:

  1. Bentuk pengakuan dan penghormatan hukum terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya dalam rangka otonomi daerah dapat ditemukan dalam UUD 1945 beserta perubahannya, dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.
  2. Pengakuan dan penghormatan hukum terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya harus mengandung makna pembaharuan, tidak saja dibiarkan agar  jauh dari perkembangan zaman, agar hak-hak asasinya dapat mendapatkan perlindungan dan pemenuhan.
  3. Pengakuan dan penghormatan ini masih perlu mendapat perlindungan secara sistematis dan struktural, atau diberi bentuk dan pengesahan melalui berbagai paket kebijakan oleh pemerintahan daerah.

DAFTAR PUSTAKA

Buku

Ateng Sjafrudin, Mempelajari Undang-Undang tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Di Daerah Tahun 1974, dalam Pemantapan Pelaksanaan Undang-Undang tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Di Daerah, yang diselenggarakan oleh Perhimpunan Sarjana Administrasi Indonesia Cabang Jawa Barat, Sinar Baru, Bandung, 1985.

Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum UII, Yogyakarta, 2001.

Judistira Garna, Budaya Sunda Melintasi Waktu Menantang Masa Depan, Lembaga Penelitian Unpad dan Judistira Garna Foundation, Bandung, 2008.

Saafroedin Bahar, Seri Hak Masyarakat Hukum Adat, Sub Komisi Hak Ekosob, KOMNAS HAM, Jakarta, 2005.

Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2000.

DisertasiMakalah/Kamus

Agus Surono, Pengelolaan Konflik Pemanfaatan Sumber Daya Hutan Dalam Mewujudkan Hak Masyarakat Lokal, Ringkasan Disertasi, Program Doktor Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Bandung, 2008.

Kamus Besar Bahasa Indonesia, Edisi Ketiga, Departemen Pendidikan Nasional, Balai Pustaka, Jakarta, 2005.

Peraturan Perundang-undangan

Undang-Undang Dasar 1945 beserta Perubahannya

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah


[1] Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2000, hlm. 35.

[2] Judistira Garna, Budaya Sunda Melintasi Waktu Menantang Masa Depan, Lembaga Penelitian Unpad dan Judistira Garna Foundation, Bandung, 2008, hlm.xi.

[3] Ibid.

[4] Ibid.

[5] Ibid.

[6] Ateng Sjafrudin, Mempelajari Undang-Undang tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Di Daerah Tahun 1974, dalam Pemantapan Pelaksanaan Undang-Undang tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Di Daerah, yang diselenggarakan oleh Perhimpunan Sarjana Administrasi Indonesia Cabang Jawa Barat, Sinar Baru, Bandung, 1985, hlm. 28.

[7] Ibid.

[8] Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2000, hlm. 33.

[9] Ibid., hlm. 27.

[10] Ateng Sjafrudin, Mempelajari …, op.cit,hlm. 33

[11] Sarundajang, … op.cit, hlm. 33-34.

[12] Ibid., hlm. 32.

[13] Ibid.

[14] Ibid.

[15] Kamus Besar Bahasa Indonesia, Edisi Ketiga, Departemen Pendidikan Nasional, Balai Pustaka, Jakarta, 2005.

[16] Agus Surono, Pengelolaan Konflik Pemanfaatan Sumber Daya Hutan Dalam Mewujudkan Hak Masyarakat Lokal, Ringkasan Disertasi, Program Doktor Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Bandung, 2008, hlm. 11.

[17] Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum UII, Yogyakarta, 2001, hlm. 13.

[18] Sambutan Wakil Ketua KOMNAS HAM pada Pembukaan Lokakarya Nasional Inventarisasi dan Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat, Jakarta, 14-15 Juni 2005, dalam Saafroedin Bahar, Seri Hak Masyarakat Hukum Adat, Sub Komisi Hak Ekosob, KOMNAS HAM, Jakarta, 2005, hlm. 6

[19] Ibid.

[20] Ibid.,hlm. 7.

[21] Ibid.

[22] Bagir Manan, Menyongsong…, op.cit, hlm. 31.

[23] Ibid., hlm. 13.

[24] Judistira Garna, Budaya Sunda …, op.cit., hlm. 159-160

[25] Ibid,. hlm. 160

[26] Ibid.

[27] Agus Surono, … Disertasi…., op.cit., hlm. 22.

[28] Ibid., hlm. 23.

[29] Ibid.

[30] Ibid

[31] Judistira Garna, op.cit., hlm. 162.