Archive for March, 2010

putusan_sidang_PutusanNomor028-029PUUIV2006tgl120407ttgPJTKI

Advertisements

PERATURAN PEMERINTAH REPUBLIK INDONESIA NOMOR 19 TAHUN 2010 TENTANG TATA CARA PELAKSANAAN TUGAS DAN WEWENANG SERTA KEDUDUKAN KEUANGAN GUBERNUR SEBAGAI WAKIL PEMERINTAH DI WILAYAH PROVINSI DENGAN RAHMAT TUHAN YANG MAHA ESA PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA,

Menimbang  :  bahwa untuk melaksanakan ketentuan Pasal 38 ayat (3) dan ayat (4) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali, terakhir dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, perlu menetapkan Peraturan Pemerintah tentang Tata Cara Pelaksanaan Tugas dan Wewenang serta Kedudukan Keuangan Gubernur sebagai Wakil Pemerintah di Wilayah Provinsi.

Mengingat    : 1.   Pasal 5 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

2.   Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 47, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4286);

3.   Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 66, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4400);

4.   Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437) sebagaimana telah diubah beberapa kali, terakhir dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 59, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4844);

5.   Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 126, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4438);

6.   Peraturan Pemerintah Nomor 7 Tahun 2008 tentang Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 20, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4816);

MEMUTUSKAN:

Menetapkan : PERATURAN PEMERINTAH TENTANG TATA CARA PELAKSANAAN TUGAS DAN WEWENANG SERTA KEDUDUKAN KEUANGAN GUBERNUR SEBAGAI WAKIL PEMERINTAH DI WILAYAH PROVINSI.

BAB I

KETENTUAN UMUM

Pasal 1

Dalam Peraturan Pemerintah ini yang dimaksud dengan:

  1. Pemerintah Pusat, selanjutnya disebut Pemerintah, adalah Presiden Republik Indonesia yang memegang kekuasaan pemerintahan Negara Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
  2. Pemerintahan daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
  3. Pemerintah daerah adalah gubernur, bupati, atau walikota, dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah.
  4. Wilayah provinsi adalah wilayah administrasi yang menjadi wilayah kerja gubernur.
  5. Koordinasi adalah upaya yang dilaksanakan oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah guna mencapai keterpaduan baik perencanaan maupun pelaksanaan tugas serta kegiatan semua instansi vertikal tingkat provinsi, antara instansi vertikal dengan satuan kerja perangkat daerah tingkat provinsi, antarkabupaten/kota dalam provinsi yang bersangkutan, serta antara provinsi dan kabupaten/kota agar tercapai efektifitas dan efisiensi penyelenggaraan pemerintahan.
  6. Pembinaan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah upaya yang dilakukan oleh gubernur selaku wakil Pemerintah untuk mewujudkan tercapainya tujuan penyelenggaraan otonomi daerah.
  7. Pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah upaya yang dilakukan oleh gubernur selaku wakil Pemerintah untuk menjamin agar pemerintahan daerah berjalan secara efisien, efektif, berkesinambungan serta sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

BAB II

KEDUDUKAN, TUGAS, DAN WEWENANG

Pasal 2

(1)   Gubernur yang karena jabatannya berkedudukan juga sebagai wakil Pemerintah di wilayah provinsi.

(2)   Dalam kedudukannya sebagaimana dimaksud pada ayat (1) gubernur bertanggung jawab kepada Presiden.

(3)   Gubernur dilantik oleh Presiden.

(4)   Dalam hal Presiden berhalangan melantik gubernur, Menteri Dalam Negeri atas nama Presiden melantik gubernur.

Pasal 3

(1)   Gubernur sebagai wakil Pemerintah memiliki tugas melaksanakan urusan pemerintahan meliputi:

  1. koordinasi penyelenggaraan pemerintahan antara pemerintah daerah provinsi dengan instansi vertikal, dan antarinstansi vertikal di wilayah provinsi yang bersangkutan;
  2. koordinasi penyelenggaraan pemerintahan antara pemerintah daerah provinsi dengan pemerintah daerah kabupaten/kota di wilayah provinsi yang bersangkutan;
  3. koordinasi penyelenggaraan pemerintahan antarpemerintahan daerah kabupaten/kota di wilayah provinsi yang bersangkutan;
  4. pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota;
  5. menjaga kehidupan berbangsa dan bernegara serta memelihara keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia;
  6. menjaga dan mengamalkan ideologi Pancasila dan kehidupan demokrasi;
  7. memelihara stabilitas politik;
  8. menjaga etika dan norma penyelenggaraan pemerintahan di daerah; dan
  9. koordinasi pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan tugas pembantuan di daerah provinsi dan kabupaten/kota.

(2)   Selain melaksanakan urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), gubernur sebagai wakil Pemerintah juga melaksanakan urusan pemerintahan di wilayah provinsi yang menjadi kewenangan Pemerintah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Pasal 4

Dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1), gubernur sebagai wakil Pemerintah memiliki wewenang meliputi:

  1. mengundang rapat bupati/walikota beserta perangkat daerah dan pimpinan instansi vertikal;
  2. meminta kepada bupati/walikota beserta perangkat daerah dan pimpinan instansi vertikal untuk segera menangani permasalahan penting dan/atau mendesak yang memerlukan penyelesaian cepat;
  3. memberikan penghargaan atau sanksi kepada bupati/walikota terkait dengan kinerja, pelaksanaan kewajiban, dan pelanggaran sumpah/janji;
  4. menetapkan sekretaris daerah kabupaten/kota sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan;
  5. mengevaluasi rancangan peraturan daerah tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, pajak daerah, retribusi daerah, dan tata ruang wilayah kabupaten/kota;
  6. memberikan persetujuan tertulis terhadap penyidikan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah kabupaten/kota;
  7. menyelesaikan perselisihan dalam penyelenggaraaan fungsi pemerintahan antarkabupaten/kota dalam satu provinsi;

dan

  1. melantik kepala instansi vertikal dari kementerian dan lembaga pemerintah nonkementerian yang ditugaskan di wilayah provinsi yang bersangkutan.

BAB III

TATA CARA PELAKSANAAN TUGAS DAN WEWENANG

Pasal 5

(1)  Gubernur dalam melaksanakan koordinasi penyelenggaraan pemerintahan antara pemerintah daerah provinsi dengan instansi vertikal dan antarinstansi vertical di wilayah provinsi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) huruf a melalui:

  1. musyawarah perencanaan pembangunan provinsi; dan
  2. rapat kerja pelaksanaan program/kegiatan, monitoring dan evaluasi, serta penyelesaian berbagai permasalahan.

(2)  Musyawarah perencanaan pembangunan provinsi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

(3)  Rapat kerja sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b dilakukan paling sedikit 3 (tiga) kali dalam 1 (satu) tahun.

Pasal 6

(1)  Untuk menunjang kelancaran pelaksanaan tugas gubernur dalam mewujudkan ketenteraman dan ketertiban masyarakat serta stabilitas daerah bagi kelancaran pembangunan daerah dibentuk forum koordinasi pimpinan daerah.

(2)  Forum koordinasi pimpinan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) terdiri atas gubernur, Ketua Dewan Perwakilan Rakyat Daerah provinsi, panglima daerah militer, kepala kepolisian daerah, dan kepala kejaksaan tinggi.

(3)  Forum koordinasi pimpinan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (2) di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam terdiri atas Gubernur, Wali Nanggroe, Ketua Dewan Perwakilan Rakyat Aceh (DPRA), panglima daerah militer, kepala kepolisian daerah, dan kepala kejaksaan tinggi.

(4)  Forum koordinasi pimpinan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (2) di Provinsi Papua terdiri atas Gubernur, Ketua Majelis Rakyat Papua, Ketua Dewan Perwakilan Rakyat Papua (DPRP), panglima daerah militer, kepala kepolisian daerah, dan kepala kejaksaan tinggi.

(5)  Forum koordinasi pimpinan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (2) di Provinsi Papua Barat terdiri atas Gubernur, Ketua Majelis Rakyat Papua, Ketua Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Papua Barat, panglima daerah militer, kepala kepolisian daerah, dan kepala kejaksaan tinggi.

(6)  Forum koordinasi pimpinan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (2), ayat (3), ayat (4), dan ayat (5) diketuai oleh gubernur.

Pasal 7

(1)  Gubernur dalam melaksanakan koordinasi penyelenggaraan pemerintahan antara pemerintah daerah provinsi dengan pemerintah daerah kabupaten/kota di wilayah provinsi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) huruf b melalui:

  1. musyawarah perencanaan pembangunan provinsi; dan
  2. rapat kerja pelaksanaan program/kegiatan, monitoring dan evaluasi serta penyelesaian berbagai permasalahan.

(2)  Musyawarah perencanaan pembangunan provinsi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundanganundangan.

(3)  Rapat kerja sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b dilakukan paling sedikit 3 (tiga) kali dalam 1 (satu) tahun.

(4)  Pemerintah kabupaten/kota yang dengan sengaja tidak ikut serta dalam pelaksanaan koordinasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a dikenakan sanksi sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Pasal 8

(1)  Gubernur dalam melaksanakan koordinasi penyelenggaraan pemerintahan antarpemerintahan daerah kabupaten/kota di wilayah provinsi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) huruf c melalui rapat kerja yang mencakup:

a.   penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota;

b.   pelaksanaan kerja sama antarkabupaten/kota dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan; dan

c.   penyelesaian perselisihan antarkabupaten/kota dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan.

(2)  Rapat kerja sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan sesuai kebutuhan.

Pasal 9

(1)  Gubernur dalam melaksanakan pembinaan penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) huruf d melalui:

  1. pemberian fasilitasi dan konsultasi penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota di wilayah provinsi yang bersangkutan;
  2. pemberian fasilitasi dan konsultasi pengelolaan kepegawaian kabupaten/kota di wilayah provinsi yang bersangkutan;
  3. penyelesaian perselisihan yang timbul dalam penyelenggaraan fungsi pemerintahan antarkabupaten/kota di wilayah provinsi yang bersangkutan; dan
  4. upaya penyetaraan kualitas pelayanan public antarkabupaten/kota di wilayah provinsi yang bersangkutan.

(2)  Gubernur dalam melaksanakan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) huruf d melalui:

  1. pengawasan pelaksanaan urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah kabupaten/kota;
  2. pengawasan peraturan daerah dan peraturan kepala daerah kabupaten/kota;
  3. usul pembatalan peraturan daerah kabupaten/kota kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri; dan
  4. pengawasan kinerja pemerintah daerah kabupaten/kota.

Pasal 10

(1)  Dalam menyelesaikan perselisihan antarkabupaten/kota sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 ayat (1) huruf c gubernur melakukan langkah antara lain:

  1. persuasi dan negosiasi; dan
  2. membangun kerja sama antardaerah.

(2)  Perselisihan antarkabupaten/kota sebagaimana dimaksud pada ayat (1) mencakup antara lain:

  1. perbatasan antarkabupaten/kota;
  2. sumber daya alam antarkabupaten/kota;
  3. aset;
  4. transportasi;
  5. persampahan; dan
  6. tata ruang.

Pasal 11

Dalam menjaga kehidupan berbangsa dan bernegara serta memelihara keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) huruf e, gubernur melakukan:

  1. penetapan kriteria ancaman, tantangan, hambatan, dan gangguan sesuai dengan situasi dan kondisi daerah;
  2. pemantauan situasi dan kondisi daerah dengan criteria ancaman, tantangan, hambatan, dan gangguan;
  3. evaluasi situasi dan kondisi daerah dengan criteria ancaman, tantangan, hambatan, dan gangguan;
  4. koordinasi dengan aparat keamanan yang terkait untuk mengatasi ancaman, tantangan, hambatan, dan gangguan;

dan

  1. pelaporan kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri mengenai situasi dan kondisi daerah dengan criteria ancaman, tantangan, hambatan, dan gangguan.

Pasal 12

Dalam menjaga dan mengamalkan ideologi Pancasila dan membangun kehidupan demokrasi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) huruf f, gubernur melakukan upaya:

a.   memelihara dan mempertahankan ideologi Pancasila;

b.   pengembangan demokrasi;

c.   menjaga kerukunan antarumat beragama; dan

d.   melestarikan nilai sosial budaya.

Pasal 13

Dalam memelihara stabilitas politik sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) huruf g, gubernur melakukan:

  1. penetapan kriteria stabilitas politik sesuai dengan situasi dan kondisi daerah;
  2. pemantauan situasi dan kondisi daerah sesuai dengan kriteria stabilitas politik;
  3. evaluasi situasi dan kondisi daerah sesuai dengan criteria stabilitas politik;
  4. koordinasi dengan aparat keamanan yang terkait untuk memelihara stabilitas politik; dan
  5. pelaporan kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri mengenai situasi dan kondisi daerah sesuai dengan criteria stabilitas politik.

Pasal 14

Dalam menjaga etika dan norma penyelenggaraan pemerintahan di daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) huruf h, gubernur melakukan:

  1. identifikasi etika dan norma yang hidup, berkembang, dan perlu dipertahankan di wilayah provinsi yang bersangkutan; dan
  2. membangun etos kerja penyelenggaraan pemerintahan sesuai dengan etika dan norma sebagaimana dimaksud dalam huruf a.

Pasal 15

Dalam melaksanakan koordinasi pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan tugas pembantuan di daerah provinsi dan kabupaten/kota sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) huruf i, gubernur melakukan:

  1. pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan tugas pembantuan dari kementerian dan lembaga pemerintah nonkementerian yang ditugaskan kepada pemerintah daerah provinsi;
  2. pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan tugas pembantuan dari Pemerintah kepada pemerintah daerah kabupaten/kota yang ada di wilayahnya; dan
  3. pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan tugas pembantuan dari pemerintah daerah provinsi kepada pemerintah daerah kabupaten/kota yang ada di wilayahnya.

Pasal 16

Gubernur sebagai wakil Pemerintah memberikan informasi tentang kebijakan Pemerintah dan instansi vertikal di provinsi kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah provinsi.

Pasal 17

(1)  Dalam melaksanakan tugas dan wewenang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) dan ayat (2), secara operasional gubernur dibantu oleh sekretaris gubernur.

(2)  Sekretaris gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1) secara ex officio dijabat oleh sekretaris daerah provinsi.

(3)  Sekretaris gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dibantu oleh sekretariat dan tenaga ahli.

Pasal 18

(1)  Sekretariat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 17 ayat (3) dipimpin oleh kepala sekretariat.

(2)  Susunan organisasi dan tata kerja sekretariat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 17 ayat (3) diatur dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri setelah mendapat persetujuan menteri yang menangani urusan pemerintahan di bidang pendayagunaan aparatur negara.

BAB IV

KEDUDUKAN KEUANGAN

Pasal 19

(1)  Pendanaan tugas dan wewenang gubernur sebagai wakil Pemerintah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara melalui mekanisme dana dekonsentrasi.

(2)  Pendanaan tugas dan wewenang gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dituangkan dalam rencana kerja dan anggaran Kementerian Dalam Negeri.

(3)  Pendanaan tugas dan wewenang gubernur sebagai wakil Pemerintah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (2) yang dilimpahkan, dibebankan pada anggaran kementerian/lembaga pemerintah nonkementerian yang bersangkutan melalui mekanisme dana dekonsentrasi.

(4)  Pendanaan tugas dan wewenang gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dituangkan dalam rencana kerja dan anggaran kementerian/lembaga pemerintah nonkementerian.

(5)  Pengelolaan dana dekonsentrasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (3) sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan tentang dekonsentrasi dan tugas pembantuan.

BAB V

PERTANGGUNGJAWABAN

Pasal 20

(1)  Dalam kedudukannya sebagai wakil Pemerintah, gubernur bertanggung jawab kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri.

(2)  Pertanggungjawaban gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disampaikan paling lambat 3 (tiga) bulan setelah tahun anggaran berakhir dalam bentuk laporan pelaksanaan tugas gubernur sebagai wakil Pemerintah.

(3)  Pedoman laporan pelaksanaan tugas gubernur sebagai wakil Pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diatur dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri.

(4)  Evaluasi mengenai laporan gubernur sebagai wakil Pemerintah dilaksanakan oleh Menteri Dalam Negeri atas nama Presiden setiap tahun dengan melibatkan kementerian dan lembaga pemerintah nonkementerian terkait.

BAB VI

KETENTUAN PENUTUP

Pasal 21

Peraturan Pemerintah ini mulai berlaku pada tanggal diundangkan.

Agar setiap orang mengetahuinya, memerintahkan pengundangan Peraturan Pemerintah ini dengan penempatannya dalam Lembaran Negara Republik Indonesia.

Ditetapkan di Jakarta

pada tanggal 28 Januari 2010

PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA,

ttd.

DR. H. SUSILO BAMBANG YUDHOYONO

Diundangkan di Jakarta

pada tanggal 28 Januari 2010

MENTERI HUKUM DAN HAK ASASI MANUSIA

REPUBLIK INDONESIA,

ttd.

PATRIALIS AKBAR

LEMBARAN NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 2010 NOMOR 25

PENJELASAN

ATAS

PERATURAN PEMERINTAH REPUBLIK INDONESIA

NOMOR 19 TAHUN 2010

TENTANG

TATA CARA PELAKSANAAN TUGAS DAN WEWENANG

SERTA KEDUDUKAN KEUANGAN GUBERNUR

SEBAGAI WAKIL PEMERINTAH DI WILAYAH PROVINSI

I.    UMUM

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan bahwa ”Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang”. Pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah dilaksanakan melalui asas dekonsentrasi.

Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia, Pemerintah memiliki peran yang sangat kuat dalam menjaga kepentingan nasional dan Pemerintah memiliki kewenangan untuk menjamin bahwa kebijakan nasional dapat dilaksanakan secara efektif di seluruh wilayah Indonesia. Oleh karena itu penyelenggaraan pemerintahan daerah harus mengikuti norma, standar, prosedur, dan criteria yang ditentukan oleh Pemerintah. Penyerahan urusan pemerintahan yang sebagian besar diberikan kepada pemerintah kabupaten/kota menuntut Pemerintah untuk memastikan bahwa kabupaten/kota mengatur dan mengurus urusan tersebut sesuai dengan norma, standar, prosedur, dan kriteria. Untuk memenuhi kebutuhan tersebut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, menempatkan posisi gubernur selaku kepala daerah provinsi sekaligus berkedudukan sebagai wakil Pemerintah di wilayah provinsi.

Dalam kedudukan sebagai wakil Pemerintah, gubernur memiliki tugas dan wewenang: a) pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota; b) koordinasi penyelenggaraan urusan pemerintah di daerah provinsi dan kabupaten/kota; dan c) koordinasi pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan tugas pembantuan di daerah provinsi dan kabupaten/kota. Di samping pelaksanaan tugas tersebut gubernur sebagai wakil Pemerintah mempunyai tugas: a) menjaga kehidupan berbangsa, bernegara dalam rangka memelihara keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia; b) menjaga dan mengamalkan ideologi Pancasila dan kehidupan demokrasi; c) memelihara stabilitas politik; dan d) menjaga etika dan norma penyelenggaraan pemerintahan di daerah.

Pengaturan mengenai tata cara yang lebih jelas dalam memperkuat peran gubernur sebagai wakil Pemerintah untuk melaksanakan pembinaan, pengawasan, koordinasi, dan penyelarasan kegiatan pembangunan di daerah akan dapat mengurangi ketegangan yang selama ini sering terjadi pada hubungan antara bupati/walikota dan gubernur di daerah. Perbedaan dalam memahami pola hubungan antarkedua tingkatan pemerintahan di daerah tersebut cenderung mempersulit koordinasi dan sinergi dalam perencanaan dan pelaksanaan kegiatan di tingkat kabupaten/kota. Pengaturan peran gubernur sebagai wakil Pemerintah juga diperlukan agar gubernur dapat mengambil langkah-langkah yang diperlukan untuk mencegah dan mengendalikan konflik yang terjadi di antara kabupaten/kota dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah.

Penguatan fungsi gubernur sebagai kepala daerah sekaligus sebagai wakil Pemerintah di wilayah provinsi juga dimaksudkan memperkuat hubungan antartingkatan pemerintahan. Dalam pelaksanaan peran gubernur sebagai wakil Pemerintah, maka hubungan antara gubernur dengan bupati/walikota bersifat bertingkat, dimana gubernur dapat melakukan peran pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah.  Sebaliknya bupati/walikota dapat melaporkan permasalahan yang terjadi dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah, termasuk dalam hubungan antarkabupaten/kota. Di samping itu penguatan peran gubernur sebagai kepala daerah akan dapat memperkuat orientasi pengembangan wilayah dan memperkecil dampak kebijakan desentralisasi terhadap fragmentasi spasial, sosial, dan ekonomi di daerah.

II.   PASAL DEMI PASAL

Pasal 1

Cukup jelas.

Pasal 2

Cukup jelas.

Pasal 3

Cukup jelas.

Pasal 4

Huruf a

Cukup jelas.

Huruf b

Cukup jelas.

Huruf c

Cukup jelas.

Huruf d

Cukup jelas.

Huruf e

Yang dimaksud dengan “mengevaluasi” adalah melakukan penilaian terhadap rancangan peraturan daerah apakah rancangan peraturan daerah tersebut telah sesuai dengan kepentingan umum dan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Huruf f

Cukup jelas.

Huruf g

Cukup jelas.

Huruf h

Cukup jelas.

Pasal 5

Ayat (1)

Cukup jelas.

Ayat (2)

Yang dimaksud dengan “peraturan perundang-undangan” dalam ketentuan ini adalah Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2008 tentang Tahapan, Tata Cara Penyusunan, Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah.

Ayat (3)

Cukup jelas.

Pasal 6

Cukup jelas.

Pasal 7

Ayat (1)

Cukup jelas.

Ayat (2)

Yang dimaksud dengan “peraturan perundang-undangan” dalam ketentuan ini adalah Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2008 tentang Tahapan, Tata Cara Penyusunan, Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah.

Ayat (3)

Cukup jelas.

Ayat (4)

Cukup jelas.

Pasal 8

Cukup jelas.

Pasal 9

Ayat (1)

Huruf a

Cukup jelas.

Huruf b

Fasilitasi dan konsultasi dilakukan dalam rangka untuk keserasian program pengembangan kapasitas pegawai antardaerah dan efektifitas pelaksanaan peraturan perundang-undangan di bidang kepegawaian.

Huruf c

Cukup jelas.

Huruf d

Cukup jelas.

Ayat (2)

Cukup jelas.

Pasal 10

Cukup jelas.

Pasal 11

Cukup jelas.

Pasal 12

Cukup jelas.

Pasal 13

Cukup jelas.

Pasal 14

Cukup jelas.

Pasal 15

Cukup jelas.

Pasal 16

Cukup jelas.

Pasal 17

Cukup jelas.

Pasal 18

Cukup jelas.

Pasal 19

Cukup jelas.

Pasal 20

Cukup jelas.

Pasal 21

Cukup jelas.

TAMBAHAN LEMBARAN NEGARA REPUBLIK INDONESIA NOMOR 5107

PP_50_Tahun_2007 kerja sama antar daerah

Ilmu nalar yang tak berjiwa

menyukai wajah-wajah para pelanggannya penuh semangat dalam berdebat,

tapi mati dan pergi bila tak ada pelanggan.

Pelangganku adalah Tuhan; Dia yang mengangkatku,

sebab oleh Tuhan sudah dibeli.

(II, 2436-8)

Jalaluddin Rumi

PENGAKUAN DAN PENGHORMATAN KONSTITUSIONAL TERHADAP KESATUAN-KESATUAN MASYARAKAT HUKUM ADAT BESERTA HAK-HAK TRADISIONALNYA DALAM RANGKA OTONOMI DAERAH

ditulis tahun 2007

  1. A. Pendahuluan

Keberadaan pembangunan daerah diarahkan untuk memacu pemerataan pembangunan dan hasil-hasilnya dalam rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat, menggalakkan prakarsa dan peran aktif masyarakat serta meningkatkan pendayagunaan potensi daerah secara optimal dan terpadu dalam mengisi otonomi daerah yang nyata, dinamis, serasi dan bertanggung jawab, serta memperkuat persatuan dan persatuan bangsa.[1] Dalam praktiknya, pembangunan yang pada umumnya berorientasi pada modernisasi ala kapitalisme ini cenderung menggeser jati diri budaya lokal. Hal ini ditandai dengan terganggunya ekosistem, pergeseran hak atas tanah adat menjadi hak individu, serta berkurangnya nilai-nilai budaya asli yang dilembagakan. Sebagai contoh, berkenaan dengan kebudayaan masyarakat Sunda, banyak kelompok masyarakat Sunda yang merupakan pemerhati budayanya merasa sangat khawatir bahwa budaya Sunda itu akan hilang.[2]

Nilai-nilai sebagai pedoman kehidupan budaya itu perlu disahkan secara normatif oleh standar keluhuran nilai, yang karena itu perlu dilestarikan, tetapi sesuai perkembangan zaman.[3] Diberlakukannya otonomi daerah diharapkan memberi angin baru dalam pencarian kembali jatidiri yang tak henti-hentinya dilakukan.[4] Jati diri tersebut nampaknya diperlukan oleh pemerintahan daerah dalam rangka mencari ciri utama tertentu yang potensial bagi daerahnya yang berbeda dari daerah lainnya.[5]

  1. B. Rumusan Masalah

Rumusan masalah yang hendak dikemukakan dalam tulisan ini adalah bagaimana bentuk-bentuk pengakuan dan penghormatan konstitusional terhadap kesatuan-kesatuan msyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya dalam rangka otonomi daerah.

C. Pembahasan

  1. 1. Otonomi Daerah

Otonomi atau autonomy berasal dan bahasa Yunani, auto yang berarti sendiri dan nomous yang berarti hukum atau peraturan. Ateng Sjafrudin mengemukakan pendapat Logemann, yang memberikan pengertian mengenai otonomi daerah. Dikatakan bahwa “Kebebasan bergerak yang diberikan kepada daerah otonom berarti memberi kesempatan kepadanya untuk mempergunakan prakarsanya sendiri dari segala macam kekuasaannya, buat mengurus kepentingan-kepentingan umum (penduduk); pemerintahan yang demikian itu dinamakan otonom.”[6] Dari apa yang dikemukakan oleh Logemann tersebut dapat digarisbawahi bahwa istilah “otonom” mempunyai makna kebebasan atau kemandirian (zelfstandigheid) tetapi bukan kemerdekaan (onafhankelijkheid). Kebebasan yang terbatas atau kemandirian itu adalah wujud pemberian kesempatan yang harus dipertanggungjawabkan.[7] Sementara itu pula, Koesoemahatmadja (1979) berpendapat bahwa menurut perkembangan sejarah di Indonesia, otonomi selain mengandung arti perundangan (regeling), juga mengandung arti “pemerintahan” (bestuur).[8] Hal yang cukup penting berkaitan dengan macam-macam tindakan mengurus (bestuur) yang bersifat khusus dikutip Wolhoff dari Van der Pot,[9] terdiri dari:

  1. perintah atau larangan;
  2. pemberian status hukum tertentu;
  3. perwujudan hukum tertentu;
  4. pemberian hak tertentu;
  5. pemberian izin tertentu;
  6. pemberian persetujuan terhadap tindakan organ lain atau pembatalan/penghapusan terhadapnya.

Dalam literatur Belanda otonomi berarti ‘pemerintahan sendiri (zelfregering) yang oleh Van Vollenhoven dibagi atas zelfwetgeving (membuat undang-undang sendiri), zelfuitvoering (melaksanakan sendiri), zelfrechtspraak (mengadili sendiri) dan zelfpolitie (menindaki sendiri).[10] Namun demikian, walaupun otonomj itu sebagai self government, self sufficiency dan actual independency, keotonomjan tersebut tetap berada pada batas yang tidak melampaui wewenang pemerintah pusat yang menyerahkan urusan kepada daerah.[11]

Keperluan otonomi dalam pemerintahan lokal, yaitu untuk memperbesar kewenangan mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri. Karena itu keperluan otonomi pada tingkat lokal pada hakikatnya adalah untuk memperkecil intervensi pemerintah pusat dalam urusan rumah tangga daerah.[12] Dalam negara kesatuan (unitarisme) otonomi daerah itu  diberikan  oleh pemerintali pusat (central government), sedangkan pemerintah daerah hanya menerima penyerahan dan pemerintah pusat. Berbeda halnya dengan otonomi daerah di negara federal, di mana otonomj daerah telah melekat path negara-negara bagiari, sehingga urusan yang dimiliki oleh pemerintali federal pada hakikatnya adalah urusan yang diserahkan oleh negara bagian.[13]

Konstelasi tersebut menunjukan bahwa dalam negara kesatuan kecenderungan kewenangan yang besar berat di central government, sedangkan dalam negara federal kecenderungan kewenangan yang besar berada pada local government. Hal ini menyebabkan pemerintah daerah (local governmnet) dalam negara kesatuan seperti Indonesia lebih banyak menggangkan otonominya pada political will pemerrnt pusat, yaitu sampai sejauhmana pemerintah pusat mempunyai niat baik untuk memberdayakan local government melalui pemberian wewenang yang lebih besar.[14]

  1. 2. Sekilas Perkembangan Masyarakat Hukum Adat dan Hak-Hak Tradisonalnya

Berkenaan dengan pengertian Masyarakat Hukum Adat, terlebih dahulu dapat dikemukakan beberapa paduan unsur-unsur kata, dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia.[15] Unsur-unsur kata yang dapat ditemukan adalah “masyarakat”, “masyarakat hukum”, “hukum adat”, dan “adat”.

Masyarakat”, adalah sejumlah manusia dalam arti seluas-luasnya dan terikat oleh suatu kebudayaan yang mereka anggap sama.

Masyarakat hukum”, masyarakat yang menetukan hubungan sendiri.

Hukum adat”, hukum yang tidak tertulis (berdasarkan adat).

Adat”, aturan (perbuatan dsb.) yang lazim diturut atau dilakukan sejak dahulu kala.

Masyarakat adat yang diartikan dalam tulisan Budi Riyanto[16] adalah kesatuan manusia yang tertentu, mempunyai penguasa-penguasa dan mempunyai kekayaan, yang berwujud dan tidak berwujud, di mana para anggota kesatuan itu masing-masing mengalami kehidupan dalam masyarakat sebagai hal yang wajar menurut kodrat alam, dan tidak seorangpun di antara para anggota mempunyai fikiran atau kecenderungan untuk membukakan ikatan yang telah tumbuh itu, dalam arti melepaskannya untuk selama-lamanya. Sementara itu pula Bagir Manan memberi pengertian bahwa Yang dimaksud masyarakat hukum adat adalah masyarakat hukum (rechtsgemeenschap) yang berdasarkan hukum adat atau adat istiadat seperti desa, marga, nagari, gampong, meunasah, huta, negorij dan lain-lain. Masyarakat hukum adalah kesatuan masyarakat -bersifat teritorial atau genealogis- yang memiiki kekayaan sendiri, memiliki warga yang dapat dibedakan dengan warga masyarakat hukum lain dan dapat bertindak ke dalam atau ke luar sebagai satu kesatuan hukum (subjek hukum) yang mandiri dan memerintah diri mereka sendiri.[17]

Dari beberapa pengertian tersebut, pendeknya dapat diperoleh unsur-unsur masyarakat hukum adat sebagai berikut:

  1. kesatuan manusia bersifat teritorial atau genealogis;
  2. terikat oleh suatu kebudayaan dan hukum, yang pada umumnya tidak tertulis, diturut atau dilakukan sejak dahulu kala.
  3. mempunyai kekayaan, yang berwujud dan tidak berwujud;
  4. perasaan yang sama akan pengalaman kehidupan dalam masyarakat sebagai hal yang wajar menurut kodrat alam.

Merupakan suatu kenyataan, bahwa berhadapan dengan kelompok-kelompok lainnya yang jauh lebih mampu melindungi dan memenuhi hak asasinya sendiri, masyarakat hukum adat berada dalam posisi yang sangat lemah, baik dalam artian ekonomi, maupun dalam artian politik dan artian hukum.[18] Maka dari itu, perlindungan hukum merupakan suatu kebutuhan, oleh karena masyarakat hukum adat secara menyeluruh  termasuk dalam kategori vulnurable groups atau “golongan rentan” yang ada di dalam masyarakat kita.[19]

Telah ditemukan kenyataan bahwa pada dasarnya, pelanggaran yang bersifat sistemik dan struktural terhadap hak masyarakat hukum adat terdiri dan dua bentuk, yaitu 1) pelanggaran terhadap eksistensj dan identitas kultural masyarakat hukum adat, dan 2) pelanggaran terhadap hak kolektif masyarakat hukum adat atas tanah ulayatnya.[20]

Pelanggaran sistemik dan struktural jenis pertama, yaitu pelanggaran terhadap eksistensi dan identitas kultural masyarakat hukum adat, terjadi setelah diundangkannya Undang-undang Nomor 5 Tahun 1979 Tentang Pemerintahan Desa, sewaktu seluruh struktur pemerintahan desa di Indonesia diseragamkan menurut model pemerintahan desa di pulau Jawa yang semata-mata bersifat teritorial. Pelanggaran sistemik dan struktural jenis kedua, yaitu pelanggaran terhadap dan sengketa tentang hak atas tanah ulayat sebagai hak kolektif dan masyarakat hukum adat, bisa dilakukan oleh perusahaan-perusahaan swasta dan juga bisa justru dilakukan oleh instansi pemerintahan sendiri. Pelanggaran dan sengketa atas hak atas tanah ulayat ini tidaklah berdiri sendiri, tetapi merupakan bagian menyeluruh dan pelanggaran dan sengketa agraria yang kita hadapi bersama, yang penyelesaiannya jelas memerlukan penanganan secara komprehensif dan integral.[21]

  1. 3. Hubungan Kewenangan antara Pusat dan Daerah dalam Pengakuan dan Penghormatan terhadap Kesatuan Masyarakat Hukum Adat

Undang-Undang Dasar 1945 beserta Perubahannya yang kedua pada Pasal 18 menyatakan bahwa  Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi menjadi daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota, yang mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah tersebut diatur dalam undang-undang. Bagian yang paling inti dari kajian ini adalah berkaitan dengan Pasal 18B ayat (2) yang merupakan dasar konstitusional berkenaan engan pengakuan dan penghormatan terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya. Landasan konstitusional ini disertai pula dengan syarat bahwa (1) sepanjang masih hidup; (2) sesuai dengan perkembangan masyarakat; (3) prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia; dan (4) diatur dalam undang-undang.

Kesatuan-kesatuan masyarakat hukum ini tidak hanya diakui tetapi dihormati, artinya mempunyai hak hidup yang sederajat dan sama pentingnya dengan kesatuan pemerintahan lain seperti kabupaten dan kota. Kesederajatan ini menurut Bagir Manan,[22] mengandung makna, bahwa kesatuan masyarakat hukum yang berdasarkan hukum adat berhak atas segala perlakuan dan diberi kesempatan berkembang sebagai subsistem negara kesatuan Republik Indonesia yang maju, sejahtera dan modern. Dalam pengamatan Bagir Manan, hal ini merupakan esensi yang membedakan dengan pengakuan kolonial terhadap kesatuan masyarakat hukum adat. Pemerintahan kolonial tidak bermaksud menghormati, tetapi membiarkan agar kesatuan masyarakat adat tetap hidup secara tradisional sehingga tidak akan menjadi pengganggu kekuasaan kolonial. Pengakuan dan penghormatan sebagaimana diatur dalam Pasal 18 B, justru mengandung tuntutan pembaruan kesatuan masyarakat hukum adat sesuai dengan perannya sebagai subsistem negara kesatuan Republik Indonesia yang maju dan modern.

Selanjutnya, hak-hak tradisional yang ada diakui dan dijunjung tinggi. Hak-hak tradisional ini meliputi hak ulayat, hak-hak memperoleh manfaat atau kenikmatan dan tanah dan air, atau hasil hutan dan lain-lain di sekitarnya. Pengakuan dan penghormatan tersebut tidak berarti menjadi hak yang tidak dapat disentuh atau diatur. Negara atau pemerintah berwenang mengatur berbagai hak tradisional tersebut untuk sebesar-besarnya kemakmuran bersama, tanpa merugikan kepentingan masyarakat yang mempunyai hubungan dengan hak tradisional tersebut. Dikatakan, bahwa pengakuan dan penghormatan itu diberikan sepanjang masyarakat hukum dan hak-hak tradisional masih nyata ada dan berfungsi (hidup), dan sesuai dengan prinsip-prinsip negara kesatuan. Pembatasan ini perlu, untuk mencegah tuntutan seolah-olah suatu masyarakat hukum masih ada, sedangkan kenyataan telah sama sekali berubah atau hapus, antara lain karena terserap pada satuan pemerintahan lainnya. Juga harus tunduk pada prinsip negara kesatuan. ini sesuatu yang wajar. Satuan masyarakat hukum atau satuan pemerintahan lainnya adalah subsistem negara kesatuan, karena itu harus tetap tunduk pada prinsip-prinsip negara kesatuan.[23]

Berikutnya, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah mengatur pembagian kewenangan antara Pusat dan Daerah.  Urusan yang hanya dimiliki oleh Pusat tercantum dalam Pasal 10 ayat (3), Urusan Wajib dan Pilihan bagi Provinsi pada Pasal 13 ayat (1) dan (2), dan Urusan Wajib dan Pilihan bagi Kota/Kabupaten pada Pasal 14 ayat (1) dan (2). Penyerahan wewenang kepada Pemerintahan Daerah tersebut tidak terlepas dari faktor “kekhasan” daerah, dalam rangka kesejahteraan masyarakat.

Dalam pemaknaan seorang Antropolog Judistira Garna,[24] Otonomi daerah dianggap kewenangan yang kini dimiliki atau akan dimiliki oleh warga masyarakat melalui institusi sosial dan budaya bentukan masyarakat tersebut. untuk memperoleh kekuasaan di daerah tempatnya hidup. Bagi wilayah kebudayaan Sunda di Jawa Barat, pelaksanaan otonomi daerah menghadapi masalah kesukubangsaan (etnisitas) yang mendasar dari budaya Sunda yang justru terabaikan oleh masyarakt pendukungnya sendiri. Padahal budaya lokal potensial dan merupakan faktor pendukung utama dalam perolehan Pendapatan Asli Daerah (PAD).[25] Lebih khusus lagi berkenaan dengan masalah kesukubangsaan yang mendasar itu meliputi bahasa, tradisi, dan ikatan solidaritas sukubangsa.[26]

Pada pelaksanaannya, pengakuan dan penghormatan hukum terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya nampaknya tidak mudah untuk membangun harmonisasi bentuk-bentuk pemenuhannya. Di lapangan telah terjadi tumpang tindih peraturan Pusat dengan Daerah.[27] Permasalahan yang timbul terkait dengan pengelolaan kawasan, tata ruang wilayah dan pemanfaatan lahan. Dalam kegiatan koservasi, misalnya, belum ada contoh nyata bahwa usaha tersebut memberikan andil nyata kepada pemerintah daerah setempat dan masyarakat dalam bentuk Pendapat Asli Daerah (PAD).[28] Berkaitan dengan hal ini, kiranya dapat dipertimbangkan bentuk-bentuk kegiatan seperti ekowisata, penelitian yang berdampak bagi masyarakat, dan kegiatan sejenis lainnya.[29] Ironisnya menurut Agus Surono, seringkali muncul kepentingan yang berbeda antara pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, dan masyarakat menimbulkan konflik yang berkepanjangan.[30]

Berkaitan dengan keberadaan kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya, otonomi daerah pada hakekatnya adalah pemberdayaan potensi daerah yang berada atau bisa berada dalam budaya daerah itu.[31] Tanpa pengungkapan ciri daerah yang berupa budaya itu bagaimana mungkin otonomi daerah bisa dipersepsikan, dipahami, dan dilaksanakan sebagaimana ketentuan UUD 1945 dan harapan masyarakat.

  1. D. Simpulan

Dari uraian di atas, terdapat beberapa hal yang dapat digarisbawahi, di antaranya sebagai berikut:

  1. Bentuk pengakuan dan penghormatan hukum terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya dalam rangka otonomi daerah dapat ditemukan dalam UUD 1945 beserta perubahannya, dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.
  2. Pengakuan dan penghormatan hukum terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya harus mengandung makna pembaharuan, tidak saja dibiarkan agar  jauh dari perkembangan zaman, agar hak-hak asasinya dapat mendapatkan perlindungan dan pemenuhan.
  3. Pengakuan dan penghormatan ini masih perlu mendapat perlindungan secara sistematis dan struktural, atau diberi bentuk dan pengesahan melalui berbagai paket kebijakan oleh pemerintahan daerah.

DAFTAR PUSTAKA

Buku

Ateng Sjafrudin, Mempelajari Undang-Undang tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Di Daerah Tahun 1974, dalam Pemantapan Pelaksanaan Undang-Undang tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Di Daerah, yang diselenggarakan oleh Perhimpunan Sarjana Administrasi Indonesia Cabang Jawa Barat, Sinar Baru, Bandung, 1985.

Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum UII, Yogyakarta, 2001.

Judistira Garna, Budaya Sunda Melintasi Waktu Menantang Masa Depan, Lembaga Penelitian Unpad dan Judistira Garna Foundation, Bandung, 2008.

Saafroedin Bahar, Seri Hak Masyarakat Hukum Adat, Sub Komisi Hak Ekosob, KOMNAS HAM, Jakarta, 2005.

Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2000.

DisertasiMakalah/Kamus

Agus Surono, Pengelolaan Konflik Pemanfaatan Sumber Daya Hutan Dalam Mewujudkan Hak Masyarakat Lokal, Ringkasan Disertasi, Program Doktor Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Bandung, 2008.

Kamus Besar Bahasa Indonesia, Edisi Ketiga, Departemen Pendidikan Nasional, Balai Pustaka, Jakarta, 2005.

Peraturan Perundang-undangan

Undang-Undang Dasar 1945 beserta Perubahannya

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah


[1] Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2000, hlm. 35.

[2] Judistira Garna, Budaya Sunda Melintasi Waktu Menantang Masa Depan, Lembaga Penelitian Unpad dan Judistira Garna Foundation, Bandung, 2008, hlm.xi.

[3] Ibid.

[4] Ibid.

[5] Ibid.

[6] Ateng Sjafrudin, Mempelajari Undang-Undang tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Di Daerah Tahun 1974, dalam Pemantapan Pelaksanaan Undang-Undang tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Di Daerah, yang diselenggarakan oleh Perhimpunan Sarjana Administrasi Indonesia Cabang Jawa Barat, Sinar Baru, Bandung, 1985, hlm. 28.

[7] Ibid.

[8] Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2000, hlm. 33.

[9] Ibid., hlm. 27.

[10] Ateng Sjafrudin, Mempelajari …, op.cit,hlm. 33

[11] Sarundajang, … op.cit, hlm. 33-34.

[12] Ibid., hlm. 32.

[13] Ibid.

[14] Ibid.

[15] Kamus Besar Bahasa Indonesia, Edisi Ketiga, Departemen Pendidikan Nasional, Balai Pustaka, Jakarta, 2005.

[16] Agus Surono, Pengelolaan Konflik Pemanfaatan Sumber Daya Hutan Dalam Mewujudkan Hak Masyarakat Lokal, Ringkasan Disertasi, Program Doktor Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Bandung, 2008, hlm. 11.

[17] Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum UII, Yogyakarta, 2001, hlm. 13.

[18] Sambutan Wakil Ketua KOMNAS HAM pada Pembukaan Lokakarya Nasional Inventarisasi dan Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat, Jakarta, 14-15 Juni 2005, dalam Saafroedin Bahar, Seri Hak Masyarakat Hukum Adat, Sub Komisi Hak Ekosob, KOMNAS HAM, Jakarta, 2005, hlm. 6

[19] Ibid.

[20] Ibid.,hlm. 7.

[21] Ibid.

[22] Bagir Manan, Menyongsong…, op.cit, hlm. 31.

[23] Ibid., hlm. 13.

[24] Judistira Garna, Budaya Sunda …, op.cit., hlm. 159-160

[25] Ibid,. hlm. 160

[26] Ibid.

[27] Agus Surono, … Disertasi…., op.cit., hlm. 22.

[28] Ibid., hlm. 23.

[29] Ibid.

[30] Ibid

[31] Judistira Garna, op.cit., hlm. 162.

DISTRIBUSI KEKUASAAN SECARA VERTIKAL Dl INDONESIA, JEPANG, DAN PERANCIS

terdapat perubahan format dari teks asli. jika membutuhkan, dapat berkorespondensi tersendiri.

A. Pendahuluan

Dinamika pengaturan pemerintahan daerah, sedikitnya melalui tiga Undang-Undang terakhir memunculkan fenomena perbedaan corak penyelenggaraan pemerintahan daerah. Pengamatan ini salah satunya muncul dan Hari Sabarno dalam mengawali tulisannya di suatu buku. Dikatakannya bahwa euphoria reformasi politik setelah berakhirnya Orde Baru telah melahirkan berbagai tuntutan tidak puas dan daerah yang selama ini terkekang dengan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah. Keinginan tersebut dengan cepat diantisipasi untuk menghindari tuntutan pemisahan dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Hari Sabarno mengakui bahwa perubahan melalui UU tersebut dilakukan cukup fundamental dan menghilangkan esensi kendali negara dalam arti positif untuk menjaga kesatuan bangsa dan menjamin pemenuhan hak seluruh rakyat agar tidak terabaikan kelompok elit pemerintahan daerah. Dengan pemikiran itu pemerintah merumuskan kembali perubahan UU Nomor 22 Tahun 1999 itu dengan Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pernerintahan Daerah. Setelah berdiri Mahkamah Konstitusi, yang memiliki kewenangan salah satunya untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar , Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 diuji terutama menyangkut materi pemilihan kepata daerah. Pengujian inilah merupakan awal dan hal yang menunjukkan terdapat beberapa persoatan dalam Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Persoalan yang muncul dan fenomena tersebut, bagaimana seharusnya dipahami dan UUD 1945 beserta perubahannya berkaitan dengan grand design distribusi kekuasaan secara vertikal di Indonesia. Perbandingan dengan Jepang dan Perancis perlu dikaji, berkaitan dengan masing-masing perkembangan sistem hukumnya. Selain karena bahwa Jepang diamati sebagai Negara dengan bentuk Kesatuan , Jepang menarik sebagai negara yang mulai membenahi dirinya pada tahun 1945, sama dengan Indonesia. Sistem lainnya yaitu Perancis dirasakan perlu untuk dikaji sebagai salah satu negara yang menunjukkan arah otonomi yang berbeda. Pentingnya telaah perbandingan distribusi kekuasaan secara vertikal yang diwujudkan dalam sistem pemerintahan lokal. Ini dikatakan oleh Peter Alexis bahwa “Local government is simultaneously a determinant and an ephinomenon. It lies at the heart of political system, but it also an expression of it.” Selain merupakan jantung dan sistem potitik, pemerintahan lokal dikatakan sebagai suatu ekspresi dan sistem politik itu. Berdasarkan latar belakang tersebut, rumusan masalah yang hendak dikaji dalam tulisan ini adalah sebagal berikut: 1. Bagaimana dasar pemikiran hubungan perbandingan mengenai distribusi kekuasaan secara vertikal antara Indonesia, Jepang, dan Perancis? 2. Bagaimana persamaan dan perbedaan distribusi kekuasaan secara vertikal antara Indonesia, Jepang, dan Perancis? 3. Bagaimana pemikiran yang dapat dikembangkan di Indonesia atas perbandingan distribusi kekuasaan secara vertikal di Jepang dan Perancis? B. Dasar Pemikiran Perbandingan Distribusi Kekuasaan Secara Vertikal antara Indonesia, Jepang, dan Perancis C.F. Strong melihat bahwa merupakan sorotan utama ketika hendak mengkaji suatu negara dengan melihat tiga kekuasaan. dikatakan bahwa pada kenyataannya memang tidak mungkin untuk membagi negara-negara ke dalam kelas-kelas yang pada gilirannya menganggap tiap-tiap negara sebagai suatu keseluruhan sebab totalitas kekuasaan semua negara adalah sama, artinya setiap negara adalah suatu badan potitik yang berdaulat. Dalam kaitan dengan kekuasaan itu pula, teori Montesquieu mengenai Trias Poltika masih relevan. Bagi Montesquieu, sebagaimana disitir oteh Deliar Noor , masalahnya bersangkutan dengan apa yang disebut dengan kemerdekaan, pembagian itu adalah untuk menjalin kemerdekaan. Namun dalam pembahasan ini, bukan semata-mata bahwa suatu negara menganut pemisahan kekuasaan, tetapi mengingat pada umumnya kekuasaan potitik pada setiap negara terdapat unsur-unsur fungsi eksekutif, legistatif, dan yudikatif. Pembagian kekuasaan atas perkembangan teori pemisahan yang demikian itu dikategorikan sebagai distribusi kekuasaan secara horizontal. Salah seorang yang melihat seperti itu adatah Venter. Kategori pembagian kekuasaan Lainnya yaitu secara vertikal. Dikatakannya bahwa legitimasi konstitusi ditentukan oleh kondisi lokal. Hal inilah yang membuat keberagaman pada mekanisme, struktur, prosedur, dan prinsip-prinsip dalam konstitusi yang berbeda begitu menarik. Ditambahkannya bahwa “This is apparent from the unending variety of constitutional solutions, combinations and recombinations of solution thay may be found in living constitutions.” Sebagai model dan distribusi kekuasaan secara vertikal dari suatu negara, federalism, yang menjadi contoh ekstrem dan perwujudan distribusi kekuasaan dalam penjelasan Venter, tidak selalu menjadi satu-satunya struktur yang aktual. Pada intinya yang diarahkan datam penjelasan Venter adalah bahwa distribusi kekuasaan ini hendak meningkatkan legitimasi dan lembaga pemerintah melalui aksesibititas yang lebih besar dan perkembangan yang lebih balk dan kepemimpinan, sesuai dengan posisi distribusi kepemimpinan pada tingkatan yang berbeda-beda. Dengan kehendak tersebut maka distribusi kekuasan secara vertikal dilaksanakan baik dengan cara sentralisasi, desentralisasi, dan juga dekonsentrasi. Usaha menemukan hasil perkembangan studi-studi hukum dengan kebangkitan dan kesadaran hukum di level internasional dikemukakan Watson dengan menyitir J.F. Wigmore, dengan cara (1) comparative nomoscopy, adalah melalui description system of law; (2) comparative nomothetic, yaitu analisa tentang nilai-nilai lebih dari sistem hukum; (3) comparative nomogenetic, yaitu kajian perkembangan dan pembangunan hukum. Terhadap ketiga macam tersebut menurut Watson ada tiga hal yang harus diperhatikan. Pertama, perbandingan bukan studi tentang satu hukum asing atau bagian darinya. Maka dan itu, objek kajiannya harus lebih dari satu sistem hukum. Kedua, perbandingan hukum bukan penjelasan tentang macam-macam sistem hukum atau family system dari hukum itu. Bukan semata-mata membandingkan saja, maka disarankan untuk mengkaji lebih dan satu sistem hukum, cari persamaan dan perbedaanya. Kemudian dapat ditemukan tentang studi sejarah dan aturan yang bersangkutan yang diikuti. Ketiga, comparative law is legal history; tapi seseorang tidak dapat melakukan perbandingan hukum sebagai cabang dan sejarah hukum, pasti lebih dan itu. Watson menegaskan, bahwa perbandingan adalah untuk mencari how long normaly evolved. Dengan ketiga hat tersebut maka Watson mengatakan merupakan hal penting untuk menciptakan hubungan-hubungan yang masuk akal. Terdapat beberapa hubungan yang memungkinkan muncul atas perbandingan beberapa sistem hukum, yaitu a) hubungan sejarah , b) inner relationship , c) similar stages of development . Pertama, hubungan sejarah, Misalnya Indonesia dengan Belanda. Ketika satu sistem hukum berasal dan sistem hukum yang lain yang dimungkinkan dengan modifikasi. Hubungan ini adalah yang paling utama karena 1) hubungan tersebut sudah nyata, 2) kadar pengaruhnya dan bagaimana mengadopsinya lebih jelas; 3) lebih simpel (sederhana); di Western world, adaptasi (bukan adoption) lebih sering digunakan dalam rangka perbandingan hukum. Kedua, b) inner relationship, hubungan-hubungan yang ada di dalamnya, seperti konsep “trust” pada Inggris. Ketiga, similar stages of development, setiap Negara punya perkembangan hukum yang relatif sama. Suatu perbandingan hukum, banyak diakui o[eh berbagai ahli lebih sebagai suatu metode, dari pada merupakan suatu cabang hukum, atau seperangkat hukum. Di antaranya hal tersebut dikatakan oteh Peter Cruz, yang dikutip oleh Venter. Tujuannya akan melebar kepada keberagamannya. Perbandingan hukum, khususnya hukum tata negara, dapat didukung oleh pendapat Venter sebagai suatu cara untuk menciptakan pengetahuan baru dan ilmu hukum. Di samping itu, diakui pula bahwa fungsi dari perbandingan ini dapat dikatakan begitu rumit, dengan kata lain dinamis, atau mungkin cukup ambisius. Walaupun demikian, Gunnar Heckscher memberikan tiga hal penting untuk dilakukan ketika hendak membuat suatu perbandingan. Pertama, cermati persamaan dalam hal faktor-faktor kondisi yang dianalogikan, misalnya terhadap sistem dua partai. Kedua, cermati pula perbedaanya terhadap faktor yang berbeda kondisinya. Ketiga, cobatah buat prediksiprediksi terhadap hal-hal yang telah diidentifikasi. Indonesia dengan Jepang memiliki hubungan-hubungan sedikitnya yaitu dan hubungan sejarah dan dan perkembangan hukumnya. Pertama, dari hubungan sejarah, Indonesia pernah dijajah oleh Jepang sekitar tiga setengah tahun. Pernah tercatat bahwa sikap Jepang terhadap politik hukum di Indonesia terutama mengenai penggolongan penduduk beserta sistem hukumnya meneruskan sistem hukum yang sudah diadopsi di Betanda. Mengenai kebijakan Jepang dalam sistem pemerintahan daerah, Pada waktu bala tentara Jepang berkuasa, Pemerintah Jajahan Jepang melaksanakan pemerintahan militer di wilayah Hindia Betanda berdasar UU No. 1 tahun 1942. Pemerintahan daerah diatur dengan Osamuserei No. 27 tahun 1942. Kedua, dari hubungan perkembangan hukum, Jepang dan Indonesia memiliki persamaan berada pada titik nol pada Tahun 1945. Indonesia baru memproklamasikan kemerdekaannya, sedangkan Jepang meskipun belum pernah dijajah, namun pada tahun tersebut mengalami serangan bom Atom di Nagasaki dan Hiroshima. Jepang memiliki tiga tingkatan sebagai suatu negara kesatuan, yaitu pemerintah pusat, unit-unit pemerintah daerah untuk wilayah luas, dan pemerintahan lokal. Adapun mengenai hubungan perbandingan Indonesia dengan Perancis dalam hal distribusi kekuasaan secara vertikal ditunjukkan terutama melalui hubungan sejarah, walaupun tidak secara langsung. Pada masa kemerdekaan Indonesia, dengan berlakunya Undang-Undang Dasar 1945 pada tanggal 18 Agustus 1945, Aturan Peralihan menetapkan bahwa segala badan negara dan peraturan yang ada masih langsung berlaku, selama belum diadakan yang baru menurut Undang-Undang Dasar ini. Hingga saat ini, peraturan yang diadopsi dari sistem Hukum Belanda, seperti Burgerlijke Wetboek (kemudian dikenal dengan Kitab Undang-Undang Hukum Perdata) dan Wetboek van Straftrecht (kemudian dikenal dengan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana) masih berlaku karena belum dicabut atau diganti. Sistem Hukum yang diadopsi dan Belanda tersebut bukan semata-mata merupakan sistem hukum Belanda Murni. Belanda pernah dijajah oleh Perancis, yang membawa sistem hukum dan Code Civil. Mengenai Hukum Perdata sendiri diusahakan kodifikasinya oIeh Kaisar Napoleon di Perancis dalam Tahun 1604. Dengan demikian secara tidak langsung, sebagian sistem hukum dari Perancis, sedikit banyak diadopsi oleh Indonesia melalui penjajahan oleh Belanda. C. Pokok-Pokok Perbandingan Distribusi Kekuasaan Secara Vertikal antara Indonesia, Jepang, dan Perancis Perbandingan hukum mengemuka salah satunya karena dipengaruhi oleh globalisasi, sebagaimana dikatakan oteh Peter de Cruz. Menurutnya, efek dan fenomena global yang bervariasi yang lintas disiplin muncul menjadi bahwa proses globalisasi mengubah secara fundamental sekat-sekat bangsa dan masyarakat secara umum. Dengan mengutip Orucu, ditambahkan pula bahwa nilai dari suatu perbandingan hukum di abad ke-21 membawa unifikasi hukum. Walaupun demikian, transplantasi hukum sebagai hasil dan perbandingan tidak pernah sama persis seperti yang ada di tempat asalnya. Di samping itu, tidak hanya aturan, namun juga lembaga, konsep hukum, dan strukturnya pun dipinjam. Ditambahkannya pula bahwa seorang pembanding di samping harus memperhatikan perbedaan, juga persamaanya. 1. Dasar Hukum Distribusi Kekuasaan Secara Vertikal Untuk mengetahui dasar hukum distribusi kekuasaan secara vertical di Indonesia, Jepang, dan Perancis, dilihat dari mulai sumber hukum tertinggi yaitu konstitusinya. Tidak semua materi mengenai hal itu dituangkan dalam konstitusi, maka lebih lanjut dijabarkan dalam undang-undangan pelaksanaannya. a. Indonesia Pengaturan distribusi kekuasaan secara vertikal di Indonesia dalam UUD 1945 mengalami satu perubahan yaitu pada Perubahan Kedua, tahun 2000. Konstitusi di Indonesia sendiri pernah berganti yang dikategorikan pada periodisasi: 1) awal kemerdekaan, berlaku UUD 1945; 2) Masa bentuk federasi, berlaku UUD RIS 1949; 3) Masa UUD Sementara 1950; 4) Kembali ke UUD 1945 dengan Dekrit Presiden; 5) Masa Reformasi, berlaku UUD 1945 dengan beserta Perubahannya. Dalam ketentuan yang terbaru Pasal 18 mengalami perubahan. Sebagai pelaksanaannya, berlaku UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Sebelum diberlakukan UU Nomor 32 tahun 2004, dinamika distribusi kekuasaan secara vertika beserta isi pembagian urusannya dimulai dengan UU Nomor 1 tahun 1945, UU Nomor 22 tahun 1948, UU NIT Nomor 44 tahun 1950, UU Nomor 1 tahun 1957, Penetapan Presiden Nomor 6 tahun 1959, UU Nomor 18 tahun 1965, UU Nomor 5 tahun 1974, dan UU Nomor 22 tahun 1999. Berbagai upaya untuk memperbaiki kelemahan dan dampak UU Nomor 22 tahun 1999 terutama dimulai dengan lahirnya UU Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Setelah Mahkamah Konstitusi terbentuk melalui Perubahan UUD 1945, berbagai pengujian yang ditindaklanjuti dengan dua perubahan, dilakukan terhadap UU 32 Tahun 2004. Kedua perubahan tersebut berkaitan dengan materi Pemitihan Kepata Daerah. Berbagai pendapat muncul terkait dengan bagaimana pengisian kepala daerah tingkat provinsi dan kepala daerah tingkat kota/kabupaten. Salah satunya muncul dari pemikiran Rudini yang dikutip oleh Ateng Syafrudin, yang mengusulkan bahwa sebaiknya sebagai kepata daerah dekonsentrasi, pengisian Gubernur ditakukan dengan cara pengangkatan. Pemikiran bagaimanapun menyangkut hat-hat seperti itu, dengan dinamika yang muncul, melalui pengujian dan perubahan UU itu sendiri, menunjukkan terdapat kekurangmapanan suatu grand design penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia. Hal itu ditambah pula dengan berbagai persepsi yang dimungkinkan muncul mengenai bagaimana hubungan pusat dan daerah seperti apa yang diterapkan di dalam Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 itu. b. Jepang Ketentuan mengenal distribusi kekuasan secara vertikal di Jepang didasari oIeh konstitusi yang berlaku pada tahun 1946. Pada Tahun 2000 Venter menuliskan bahwa faktanya Jepang adalah Negara kesatuan yang tersentralisasi yang hanya memiliki sedikit devolusi kekuasaan bagi satuan masyarakat lokal. Bahkan Pemerintahan lokal lebih sedikit lagi kewenangannya pada masa Konstitusi Meiji dan masuknya Pasal 92 pun merupakan tekanan dari Amerika. Prinsip otonomi daerah yang tercantum dalam Pasal 93 tidak dikembangkan. Pemerintah Nasional telah secara konsisten mencegah pertumbuhan otonomi daerah dengan memelihara ketergantungan keuangan terhadap sumber-sumber nasional. Sejak 1995 telah ada usaha-usaha untuk mendorong pemerintah nasional agar memajukan desentralisasi kewenangan ke tingkat lokal, namun hingga Venter menulis buku tersebut, tetap saja perkembangannya dibatasi. Sebagai pelaksanaan Pasal 92, dibentuklah UU Otonomi Daerah (The Local Autonomy Law) No. 67 Tahun 1947 yang diumumkan tanggal 17 April, suatu undang-undangan mengenai devolusi yang menetapkan sebagian besar struktur pemerintahan daerah termasuk prefectures, municipalities, dan entitas lainnya. Baru pada Juli 1999, Diet memberlakukan himpunan peraturan perundang-undangan untuk membina desentralisasi sesuai Rencana Pembinaan Desentralisasi (selanjutnya disebut UU Himpunan Peraturan Desentralisasi). UU ini mulai berlaku pada tanggal 1 April 2000. Begitu pula terhadap UU Otonomi Daerah, direvisi pada tahun 1999. c. Perancis Pembagian kekuasaan secara vertikal di Perancis tidak dapat terlepas dari sejarah awal keberadaan pemerintahan lokal yang ditandai dengan adanya “la parroisse” atau “parish”, yaitu sejumlah anggota masyarakat di dalam suatu kesatuan wilayah yang memiliki perangkat kehidupan bersama dalam bidang pertanian. Ketentuan mengenai distribusi kekuasan secara vertikal di Perancis didasari oleh konstitusi yang berlaku pada tahun 1958 dalam kekuasaan Repubtik Kelima, khususnya dalam Bab XII tentang Komunitas Teritorial (Territorial Communities). Revolusi Perancis tahun 1789 memainkan peran yang sangat penting bagi masa depan sistem pemerintahan lokal di Perancis. Struktur administrasi dan negara yang sangat sentralistik ternyata tidak saja menciptakan inefisiensi pemerintahan, tetapi juga rendahnya partisipasi masyarakat. Tahun 1972, Parlemen Perancis menyetujui suatu reformasi peraturan regional yang telah ditolak ketika diusulkan sebelumnya oleh Presiden de Gaulle pada tahun 1969. Beberapa reformasi telah terjadi, hingga mencapai puncaknya pada tahun 1982 dan berlaku hingga saat ini. Sejumlah penyerahan kewenangan kepada pemerintahan lokal kemudian dilakukan pada tahun 1983. Penguatan terhadap desentralisasi secara bertahap melalui UU tahun 1988, 1991 dengan UU tentang Penyelenggaraan Pemerintahan Kota, dan tahun 1992 melalui UU tentang Administrasi Wilayah. 2. Susunan Kekuasaan Secara Vertikal Terdapat dasar pengakuan mengenai susunan kekuasaan secara vertikal yang terkandung dalam masing-masing Konstitusi ketiga negara yang sedang dikaji dalam tulisan ini. Tabel 1 Pengaturan Distribusi Kekuasaan Secara Vertikal dalam Konstitusi Indonesia, Jepang, dan Perancis INDONESIA JEPANG PERANCIS BAB VI Pemerintah Daerah Chapter VIII Local Self-Government Bab XII tentang Komunitas Teritorial (Territorial Communities) Pasal 18 (1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang. (2) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. (3) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum. (4) Gubernur, Bupati dan Walikota masing-masing sebagai Kepala Pemerintah Daerah Provinsi, Kabupaten dan Kota dipilih secara demokratis. (5) Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluasluasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undangundang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat. (6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan. (7) Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undangundang. Pasal 18A (1) Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan Undangundang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah. **) (2) Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang. Pasal 18B (1) Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-undang. (2) Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat serta hakhak tradisonalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undangundang. **) Article 92 [LocaL Autonomy] Regulations concerning organization and operations of local public entities shall be fixed by law in accordance with the principLe of local autonomy. Article 93 [Local Assemblies] (1) The local public entities shall establish assemblies as their deliberative organs, in accordance with the law. (2) The chief executive officers of all Local public entities, the members of their assemblies, and such other local officials as may be determined by law shall be elected by direct popular vote within their several communities. Article 94 [Budget Autonomy] Local public entities shall have the right to manage their property, affairs, and administration and to enact their own regulations within law. Article 95 [Veto for Local Laws] A special law, applicable only to one local public entity, cannot be enacted by the Diet without the consent of the majority of the voters of the local public entity concerned, obtained in accordance with law. Article 72 1st pharaghraph The territorial communities of the Republic shall be the Communes, the Départements, the Regions, the Special-Status communities and the Overseas Territorial communities to which article 74 applies. Any other territorial community created, if need be, to replace one or more communities provided for by this paragraph shall be created by statute. 2nd pharaghraph Territorial communities may take decisions in all matters arising under powers that can best be exercised at their level. 3rd pharaghraph In the conditions provided for by statute, these communities shalt be self- governing through elected councils and shall have power to make regulations for matters coming within their jurisdiction. 4th pharaghraph In the manner provided for by an Institutional Act, except where the essential conditions for the exercise of pubLic freedoms or of a right guaranteed by the Constitution are affected, territorial communities or associations thereof may, where provision is made by statute or regulation, as the case may be, derogate on an experimental basis for limited purposes and duration from provisions Laid down by statute or regulation governing the exercise of their powers. 5th pharaghraph No terntorial community may exercise authority over another. However, where the exercising of a power requires the combined action of several territorial, communities, one of those communities or one of their associations may be authorised by statute to organise such combined action. 6th pharaghraph In the territorial communities of the Republic, the State representative, representing each of the Members of the Government, shalt be responsible for national interests, administrative supervision and compliance with the Law. …. Article 72-2 1st pharaghraph Territorft communities shall enjoy revenue of which they may dispose freely in the conditions determined by statute. 2nd pharaghraph They may receive alL or part of the proceeds of taxes of all kinds. They may be authorised by statute to determine the basis of assessment and the rates thereof, within the Limits set by such statutes. 5th Pharagraph Equatisation mechanisms intended to promote equality between territorial communities shall be provided for by statute. ArticLe 72-3 The Republic shall recognise the overseas populations within the French people in a common ideaL of Liberty, equality and fraternity. Guadetoupe, Guyane, Martinique, Reunion, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-MiqueLon, the Wallis and Futuna IsLands and French Polynesia shall be governed by article 73 as regards overseas departments and regions and for the territorial communities set up under the final paragraph of article 73, and by article 74 for the other communities. … Article 73 In the overseas departments and regions, statutes and regulations shall be automatically apDlicabl.e. They may be adapted in the light of the specific characteristics and ccnstiaints of such communities. … ArticLe 75-1 Regional languages are part of France’s heritage. Dan kutipan di atas pertama-tama datam Perancis membagi wilayahwilayah berdasarkan teritorialnya menjadi the Communes, the Départements, the Regions, the Special-Status communities dan the Overseas Territorial communities. a. Indonesia Sebelum perubahan Undang-Undang Dasar (UUD) 1945, Pasal 18menetapkan bahwa pembagian daerah Indonesia atas Daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan Undang-Undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem Pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam Daerah-Daerah yang bersifat istimewa. Setelah perubahan, pada BAB VI tentang Pemerintahan Daerah dikatakan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia terdiri atas daerah provinsi, dan setiap provinsi terdiri atas kabupaten dan/atau kota, yang mempunyai pemerintahan dan didalamnya terdapat unit-unit pemerintahan sampal yang terkecil. Pengaturan Iebih lanjut dan Bab ini menetapkan bahwa hubungan wewenang antara pemerintah pusat dengan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan/atau kota atau antara provinsi dan kabupaten dan/atau kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah. Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya atam dan sumber daya Lainnya antara pemermntah pusat dan pemerintah daerah diatur dan ditaksanakan secara adit dan setaras berdasarkan undang-undang. Ditambahkan puta bahwa Negara mengakui dan menghormai satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang. Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam undang-undang. b. Jepang Dari Konstitusi Jepang belum terlihat pembagian pemerintahan daerah di Jepang. Baru terdapat pembagian tersebut berdasarkan undang-undang. Di Jepang, pembagian secara vertical selain pemerintah nasional atau pemerintahan sub nasional dibagi ke dalam dua tingkatan unit (two-tiered), yaitu prefecture (prefectures) dan Kota (municipalities). Selain penggolongan tingkatan daerah tersebut, diatur pula mengenai kekhususan setiap daerah, misalnya pada Tokyo yang memiliki kekhususan sebagai kota metropolitan. Dalam menjelaskan mengenai struktur dan tingkatan dalam Pemerintahan di daerah di negara Jepang, Ateng Syafrudin melihat bahwa dengan dimilikinya tiga tingkatan, Jepang secara tipikal, termasuk sebagai negara Kesatuan. SeLain penggolongan tingkatan daerah tersebut, diatur pula mengenai kekhususan setiap daerah, misalnya pada Tokyo yang memiliki kekhususan sebagai kota metropolitan. c. Perancis Wilayah distribusi kekuasaan di Perancis telah menjadi agenda politik Perancis melalui periode pascaperang Meskipun hal ini telah berubah sejak 1945 secara nyata, perubahan ini tidak bertambah menjadi model baru dari sistem politik administratif di Perancis. Di Perancis, legitimasi konsekuensi operasional dan desentralisasi (pemencaran pembentukan kebijakan) masih lebih sulit. Maka dari itu Peter Alexis mengatakan bahwa kehendak ke arah model desentralisasi bergantung kepada hubungan-hubungan berbagai pihak, dan merupakan penantian yang panjang. Sejak reformasi tahun 1982, struktur pemerintahan di Perancis secara legal formal terdiri atas empat tingkatan, yaitu Etat (pemerintah Pusat), region, departments, dan communes. Pemerintah pusat terdiri atas presiden dan perdana menteri. Pemerintah nasional merepresentasikan dirinya di setiap daerah, dengan nama cabinet, yang melaksanakan kekuasaan administratif. Presiden membawahkan perdana menteri dan keseluruhan kementerian. Perdana Menteri melakukan koordinasi terhadap pelaksanaan kementerian sector, baik di tingkat nasional maupun pemerintahan lokal (secretariat general du government). Secara khusus, untuk mengkoordinasikan penyelenggaraan pemerintahan di tingkat lokal, Secretariat general du government membawahkan pula secara berjenjang komisaris pemerintahan region (commissaire de la Republique du region) dan komisaris pemerintahan departments (commissaire de la Republique du departements). Suatu region sebagai unit pemerintahan daerah muncul sebagai hash komprorni-kompromi di tengah suasana berbagai perubahan. Reformasi di bidang modernisasi industry, perluasaan perwujudan negara kesejahteraan, dekolonisasi, adalah sebagian perubahan di Perancis di samping berkaitan dengan hubungan pemerintah pusat dengan pemerintahan lokal. Setelah segala gagasan radikal ditolak, dibentuklah tingkatan pemerintahan menengah –region, tetapi kewenangannya sangat terbatas. Di bawah UU tentang Desentralisasi, 2 Maret 1982, 96 departemen Perancis metropolitan dikelompokkan menjadi 22 wilayah (regions). Dewan perwakilan wilayah yang terdiri dan deputi-deputi lokal, senator, dengan tambahan. Komite ekonomi dan sosial dibentuk sebagai representasi dan ketenagakerjaan dan manajemen. Unit dasar pemerintahan daerah di Perancis adalah commune, yang unsur pemerintahan daerahnya terdiri dan Dewan Kota dan dikepalai oleh seorang mayor. Sebuah commune dapat saja berupa desa Alpine yang penduduknya sedikit atau berupa sebuah kota besar seperti Lyon atau Marseile. Kebanyakan saat ini terdapat kecenderungan pada commune yang terkecil untuk bergabung dan membentuk sebuah komunitas perkotaan yang lebih besar, atau bersama dengan commune lainnya membentuk asosiasi untuk berbagi peran dan tanggung jawab. Dewan kota dipilih secara langsung dengan masa jabatan 6 tahun. Setiap dewan memilih seorang mayor (semacam walikota) yang juga berperan sebagai perwakilan pemerintah pusat. Beberapa commune dikelompokkan menjadi canton (semacam kecamatan), dan canton dibagi tagi menjadi arrondissements (semacam kelurahan), yang memiliki peran administratif yang tebih kecil. 3. Isi Rumah Tangga a. Indonesia Di Indonesia Pemerintahan Daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh Undang-Undang ini ditentukan menjadi urusan Pemerintah. Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah tersebut, pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan. Urusan pemerintahan yang menjadi urusan Pemerintah meliputi politik luar negeri, pertahanan dan keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan agama. Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan tersebut, Pemerintah menyelenggarakan sendiri atau dapat melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada perangkat Pemerintah atau wakil Pemerintah di daerah atau dapat menugaskan kepada pemerintahan daerah dan/atau pemerintahan desa. Dalam urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah di luar urusan pemerintahan, Pemerintah dapat menyelenggarakan sendiri sebagian urusan pemerintahan, melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada Gubernur selaku wakil Pemerintah, atau menugaskan sebagian urusan kepada pemerintahan daerah dan/atau pemerintahan desa berdasarkan asas tugas pembantuan. Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah provinsi merupakan urusan dalam skala provinsi yang meliputi a) perencanaan dan pengendalian pembangunan; b) perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang; c) penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat; d) penyediaan sarana dan prasarana umum; e) penanganan bidang kesehatan; f) penyelenggaraan pendidikan dan alokasi sumber daya manusia potensial; g) penanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/kota; h) pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas kabupaten/kota; i) fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah termasuk lintas kabupaten/kota; j) pengendalian lingkungan hidup; k) pelayanan pertanahan termasuk lintas kabupaten/kota; l) pelayanan kependudukan, dan catatan sipil; m) pelayanan administrasi umum pemerintahan; n) pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas kabupaten/kota; o) penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat dilaksanakan oleh kabupaten/kota; dan p) urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan. Urusan pemerintahan provinsi yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan. Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah untuk kabupaten/kota merupakan urusan yang berskala kabupaten/kota meliputi a) perencanaan dan pengendalian pembangunan; b) perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang; c) penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat; d) penyediaan sarana dan prasarana umum; e) penanganan bidang kesehatan; f) penyelenggaraan pendidikan; g) penanggulangan masalah sosial; h) pelayanan bidang ketenagakerjaan; i) fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah; j) pengendalian lingkungan hidup; k) pelayanan pertanahan; l) pelayanan kependudukan, dan catatan sipil; m) pelayanan administrasi umum pemerintahan; n) pelayanan administrasi penanaman modal; o) penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya; dan p) urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan. Urusan pemerintahan kabupaten/kota yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan. b. Jepang Satuan pemerintahan prefecture (prefectures) menyediakan pelayaran atas areal/wilayah yang luas, yang menyediakan pelayanan-petayanan kota. Sebagai bagian dari sumber tertib hukum, Konstitusi menetapkan bahwa “ … institusi-institusi lolal, publik memiliki hak untuk memberlakukan peraturan-peraturan daerah mereka sendiri,” dan peraturan daerah yang bertentangan dengan Konstitusi atau peraturan perundang-undangan nasional lainnya akan dianggap batal demi hukum sepanjang mengenai pertentangan itu. Undang-Undang Himpunan Peraturan Desentralisasi Tahun 2000 memungkinkan perubahan-perubahan terhadap peraturan perundang-undangan yang relevan, termasuk Otonomi daerah. Ateng Syafrudin memberikan gambaran umum dari UU tersebut di antaranya sebagai berikut: (1) Klarifikasi mengenai peran dari pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pemerintah pusat harus memikul tanggung jawab khususnya untuk urusan-urusan internasional dan hal-hal yang perlu dilaksanakan atas dasar keputusan yangbersifat nasional. Sementara itu pelaksanaan urusan-urusan yang dekat dengan masyarakat, sejauh mungkin, harus diserahkan kepada pemerintah daerah; (2) Penghapusan sistem pejabat administrasi daerah yang ditugaskan sebagai pegawai pemerintah pusat untuk bekerja dalam pelaksanaan fungsi-fungsi khusus yang didelegasikan; (3) peninjauan kembali partisipasi pemerintah pusat. UU Otonomi Daerah menetapkan prinsip-prinsip dasar partisipasi, sehingga mendorong kemandirian daerah untuk menangani perselisihan; (4) mendorong penggabungan secara sukarela antara kota-kota. c. Perancis Secara historis, fungsi region terutama berkaitan dengan perencanaan dan pembangunan ekonomi regional. Selanjutnya berdasarkan UU Desentralisasi tahun 1982, region memiliki kewenangan dalam urusan-urusan yang bersifat regional, yaitu urusan-urusan pemerintah pusat yang bersifat lintas departments dan communes, serta urusan yang secara khusus diberikan oleh UU. Di samping itu, region juga memiliki kewenangan untuk urusan-urusan sosial, kesehatan, budaya, lingkungan, fungsi koordinasi dan perencanaan dalam bidang ekonomi, serta pelatihan tenaga kerja. Status otonomi pada region lebih kecil atau terbatas dari pada penyelenggaraan urusan dekonsentrasi. Departements memberikan bantuan kepada communess dalam penyelenggaraan pemerintahan lokal juga menyelenggarakan urusan-urusan lintas communes. Termasuk dalam kewenangan departments adalah pengelolaan bantuan social, pengelolaan jalan-jalan lintas communes, pengelolaan sekolah, dan pengelolaan perimbangan keuangan antar communes. Setelah reformasi desentralisasi, kewenangan Departements dalam penyelenggaraan urusan-urusan tersebut lebih besar, sehingga meliputi pengambilalihan tugas pengelolaan kesehatan dan social, dukungan keuangan bidang pendidikan, perencanaan ruang dalam rangka perencanaan wilayah, bidang budaya, lingkungan, dan perencanaan transportasi antar communes. Kewenangan untuk memungut juga diberikan kepada Departements, utamanya pajak kendaraan bermotor. Penguatan terjadi pada Departements setelah reformasi salah satunya karena merupakan struktur yang sudah stabil sehingga secara organisatoris memiliki tingkat efisiensi dan legitimasiyang tinggi. Communess memilik kemampuan yang terbatas untuk menyediakan pelayanan public. Hal ini dipengaruhi oleh kecilnya communes, yang bahkan ada yang hanya memiliki 200 jiwa. Beberapa kewenangan yang dimiliki oleh communes berdasarkan UU Desentralisasi adalah transportasi lokal, sekolah, radio lolal, perencanaan kota dan wilayah, serta pemberian izin bangunan. Melalui sejumlah UU sektoral, misalnya UU tentang Urbanisasi, kewenangan communes justru diperkecil, bahkan menyebabkan kemandulan kewenangan yang telah diberikan. Dengan kebijakan mengenai distribusi kekuasaan secara vertikal seperti itu, pemerintahan lokal di Perancis, seperti di Jerman, lebih tersentralisasi dari pada di lnggris dan juga dari pada Amerika Serikat. Para Ahli di Perancis menemukan kata “dekonsentrasi” untuk menawarkan gagasan bahwa negara terunifikasi dengan seluruh penyebaran kekuasaan dan itu dan bahwa unit-unit lokal dipegang oleh pemerintah pusat. lstilah tersebut memang berseberangan dengan “desentralisasi“, yang menerapkan bahwa unit-unit lokal adalah unit-unit otonom sendiri dan diskresi lokal. Pada faktanya, terdapat banyak kebebasan untuk membuat keputusan lokal dan tindakan yang dibolehkan untuk dan yang diminta dan kewenangan lokal Perancis, yang bekerja melalui lembaga perwakilan lokal, dengan anggaran sendiri, dan dilaksanakan oleh perangkat pemerintahan lokal. 4. Sistem Rumah Tangga Untuk mengidentifikasi apakah suatu daerah memiliki sejumlah urusan pemerintahan atas dasar penyerahan, pengakuan, ataupun yang dibiarkan sebagai urusan rumah tangga. Berdasarkan cara itu didapat beberapa ajaran rumah tangga, yaitu ajaran rumah tangga formil, materil, dan riil atau nyata. Pertama, Ajaran RT Materiil (Materiele houshoudingleer). Berkaitan dengan pembagian kewenangan antara pusat dan daerah yang secara rinci dibagi jelas dan limitatif di dalam undang-undang yang menjadi dasar bagi pembentukan suatu daerah. Pada ajaran rumah tangga materiil ini penekanan lebih terletak pada jumlah atau kuantitas urusan-urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah oleh UU pembentukan daerah tersebut. Sebagai contoh, dalam suatu UU tentang pembentukan suatu daerah, disebutkan bahwa daerah berwenang menangani urusan pemerintahan terdiri dari 1 sampai 10. Di luar itu adalah kewenangan pusat. Sebatas itulah yang ditangani oleh daerah. Kedua, ajaran Formil. Ajaran ini merupakan kebalikan dari ajaran rumah tangga materiil. Artinya, di dalam ajaran ini kewenangan daerah tidak dirumuskan secara rinci dalam undang-undang pembentukan daerah, melainkan dirumuskan asas-asasnya saja. Dengan kata lain, batasan kewenangan daerah ditentukan oleh apa yang menjadi kewenangan pusat, yang diatur dalam peraturan perundang-undangan, sedangkan sisanya merupakan urusan rumah tangga daerah. Ketiga, rumah tangga nyata. Kewenangan suatu daerah ditentukan berdasarkan pada keadaan dan faktor-faktor yang nyata pada setiap daerah. Dalam ajaran ini daerah diberikan kewenangan untuk mengurus dan mengatur rumah tangganya sesuai dengan yang ditetapkan oleh pemerintah pusat yang dapat ditambah atau dikurangi bergantung pada kesanggupan, kemampuan, dan potensi masing-masing daerah. a. Indonesia Untuk menilai sistem rumah tangga apa yang diterapkan di Indonesia, dapat dikemukkan terlebih dahulu ciri-ciri yang terkandung dalam pengaturannya. Pertama, urusan Pemerintah Pusat ditentukan, yaitu politik luar negeri, pertahanan dan keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan agama. Penentuan seperti ini mirip dengan ciri sistem rumah tangga formil. Kedua, ditentukan bahwa daerah memiliki sejumlah urusan wajib. Penentuan seperti ini mirip dengan ciri sistem materiil. Ketiga, bahwa Daerah memiliki urusan pilihan, yaitu urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan. Dengan demikian sistem rumah tangga di Indonesia dalam pengaturan yang berlaku mengandung campuran ciri-ciri sistem formal, materiil, dan riil. b. Jepang Garis besar hubungan antara pusat dan daerah dalam hal urusan-urusan pemerintahan daerah, berdasarkan sistem otonomi yang berlaku saat ini di Jepang ditambahkan oleh Ateng Syafrudin. Dikatakannya bahwa pemerintah pusat harus menghormati kemandirian pemerintah daerah, dan wajib membatasi petaksanaan kekuasaan administratif dan keterlibatannya dalam urusan-urusan daerah. Pemerintah Pusat hanya mengurus masalah-masalah yang menuntut kebijaksanaan nasional yang komprehensif, dan suatu intervensi harus memperoleh izin undang-undang. Pemerintah daerah biasa memiliki organisasi, wilayah tanggung jawab dan kekuasaan yang sama, dan dapat dijumpai di seluruh Jepang. Prefecture dan kota-kota termasuk dalam kategori ini. Dengan demikian sistem rumah tangga di Jepang mirip ciri sistem formil, yaitu bahwa urusan Pemerintahan asional ditentukan dan di luar itu adalah urusan prefecture dan kota-kota. c. Perancis Herman Finner menguatkan bahwa pemerintahan lokal di Perancis tidak berdasarkan konsep unit pemerintahan otonom atau semiotonom, melainkan sebagai bagian melainkan bagian hirarki administrative dari negara secara keseluruhan. Lebih tepatnya dikatakan, “Local government in France is not conceived of as government by autonomous or semiautonomous units, but rather as part of the hierarchy of administration of the state as a whole. An enormous authority and discretion has been entrusted to the executive (The Ministry of the Interior and The Ministry of Finance above all) by the basic laws of local government.” Sejalan dengan itu Peter Alexis mengatakan pula bahwa “… policy toward local government is a byproduct of other forces, and concern foreign policy, economics, political rivalries.” Kira-kira dapat dapat diartikan bahwa menurut Peter Alexis, kebijakan terkait dengan pemerintahan lokal merupakan sisa dorongan-dorongan lainnya, dan berhubungan dengan kebijakan luar negeri, ekonomi, dan persaingan politik. Berdasarkan uraian di atas baik dari ketentuan konstitusi maupun undang-undang terkait, terdapat beberapa pokok-pokok perbandingan distribusi kekuasaan secara vertikal di Indonesia, Jepang, dan Perancis. Singkatnya, hal tersebut dapat dilihat dari tabel di bawah ini. Tabel 2 Perbandingan Distribusi Kekuasaan secara Vertikal Indonesia Jepang Perancis Sumber Hukum UUD 1945 Perubahan Kedua Konstitusi 1946 UU Himpunan Peraturan Desentralisasi Konstitusi 1950 UU Reformasi 1982 Susunan Kekuasaan Pemerintah Pusat Provinsi Kabupaten/Kota Pemerintah Nasional Prefectures Municipalities/Kota Pemerintah Nasional Region Departements Communess Pemerintah Daerah dan DPRD Kepala Daerah dan dewan perwakilan rakyat local Kepala Daerah dan dewan perwakilan rakyat lokal Isi Rumah Tangga Urusan wajib dan pilihan Di luar kewenangan Pemerintah Nasional Ditentukan kewenangan sub nasional, kadang dikurangi melalui UU sektoral. Sistem Rumah Tangga Formil, materiil dan riil Formil materiil D. Pemikiran yang dapat Dikembangkan Bagi Indonesia Bagir Manan melihat bahwa satu-satunya hasil nyata reformasi di bidang hukum adalah desakralisasi UUD 1945. Berbagai upaya untuk mengekalkan UUD 1945 dilakukan pada masa Orde Baru, hingga mengeluarkan ketetapan MPR berkaitan dengan referendum, yang tidak memungkinkan menghasilkan suara akan kehendak perubahan UUD 1945. Lebih jauh Bagir Manan melihat bahwa berbagai diskusi ke arah perubahan UUD sebelum keempat perubahan ini lebih cenderung mewacanakan perankat organisasi negara tingkat pusat, kurang memberi perhatian terhadap otonomi daerah atau pemerintahan daerah. Dengan pengaturan yang hanya satu Pasal, menurut Bagir Manan pembentuk undang-undang memegang semacam mandat blangko yang akan diisi sesuai dengan kehendak politik yang dominan pada saat-saat tertentu. Dengan seperti itu di antara pernikinan Bagir Manan terhadap perubahan Pasal 18 UUD 1945 adalah pninsip pemberian atau pengakuan otonomi luas kepada daerah. Selain itu dikatakan bahwa hak daerah untuk memperoleh manfaat sebesar-besarnya atas segala potensi dan kekayaan yang ada di daerahnya masing-masing. Di setiap propinsi, kabupaten, dan kota diadakan DPRD yang dipilih langsung oleh rakyat daerah bersangkutan sebagai pembentuk peraturan daerah, mengawasi pemerintah daerah, menetapkan APBD dan wewenang lain yang ditetapkan dengan undang-undang. Berdasarkan perbandingan yang telah dikemukakan sebelumnya, terdapat hal-hal yang dapat dikukuhkan dan dikembangkan di Indonesia. Pertama, menyangkut pembagian tingkatan satuan pernerintahan. Dengan latar belakang keberagaman, sejarah, luas wilayah, sudah tepat bahwa tingkatan satuan pemerintahan yang saat ini sudah diatur, yaitu terdiri dari pemerintah pusat, provinsi, dan kota/kabupaten. Kekhususan yang perlu dikembangkan adalah menyangkut kawasan-kawasan tertentu yang berkaitan dengan arah kebijakan pembangunan. Misalnya pertu dikembangkan gagasan bahwa kota tertentu merupakan kawasan industri, kawasan pariwisata, pusat bisnis, tidak semuanya bertumpuk di Jakarta sebagai pusat pemerintahan. Kedua, menyangkut struktur pemerintahan daerah, yang terdiri dan Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, yang dipilih secara tangsung. Penguatan struktur dan kapasitas pemerintahan yang matang kualitasnya perlu dikembangkan seiring proses desentralisasi, sehingga lebih cakap untuk memegang pemerintahan lokal. Peter AIexis melihat bahwa “local government as “determining” -local government structures shape which goals can and which goals cannot be realized; changing the goals requires changing the local structures”. Maka dari itu menurutnya, untuk beberapa kelompok yang rnenyuarakan poliitik yang berbeda, penguatan struktur pemerintahan lokal saat in merupakan syarat krusial untuk mewujudkan nilai-nilai yang esensial. E. Kesimpulan dan Rekomendasi 1. Kesimpuan Perbandingan yang dikemukakan dalam tulisan ini sangat jauh dari yang diharapkan sebagaimana oleh Peter de Cruz indikasikan terhadap keberhasilan suatu perbandingan. Menurutnya, keberhasilan suatu perbandingan akan bergantung kepada beberapa faktor, di antaranya adalah pembandingnya dan kekinian dan transplantasi, artinya adaah bagaimana derajat integrasi terhadap kondisi budaya lokal dan agama yang dikaji, dan juga pengaruh pragmatismenya. Walaupun demikian, sedikitnya apa yang dikemukakan kiranya dapat mewakili apa yang dikutip dari Koopmans oleh Peter de Cruz, bahwa terhadap persoalan-persoalan umum yang lebih banyak mengemuka di era globalisasi, diharapkan tambat laun mulai muncul solusi umum. a. Terdapat landasan teori mengenai hubungan perbandingan antara Indonesia, Jepang, dan Perancis dalam hal distribusi kekuasaan secara vertikal yang diterapkan. Pertama, hubungan perbandingan antara Indonesia, Jepang, dan Perancis terutama berdasarkan hubungan sejarah Di samping itu sebagian alasan adalah dan pertumbuhan perkembangan hukumnya. Kedua, tujuan perbandingan adalah terutama untuk mengembangkan pengetahuan yang telah diperoleh dan hasil persamaan dan perbedaaan itu. b. Pengaturan mengenai distribusi kekuasaan secara vertikal yang diterapkan di Indonesia, Jepang, dan Perancis masing-masing tercantum baik dalam masing-masing konstitusinya maupun undang-undang terkait, yang biasanya merupakan Undang-undang organik. Persamaan antara Indonesia, Jepang, dan Perancis terletak pada: pertama, bentuk negaranya yatu kesatuan. Kedua, basis utama pemerintahan daerahnya adalah tingkat kota/kabupaten. Ketiga, memiliki badan perwakilan rakyat daerah yang dipilih secara langsung. Sementara itu terdapat perbedaan terutama menyangkut isi dan sistem rumah tangga yang diterapkan. Di antaranya bahwa di Perancis lebih sentralistis dengan cara memberikan kedudukan sebagai wakil pemerintah pada setiap kepala satuan pemerintahannya di banding dengan Indonesia dan Jepang. c. Pemikiran yang dapat dikembangkan di Indonesia atas perbandingan di Jepang dan Perancis, terhadap ialah kebijakan mengenai distribusi kekuasaan secara vertikal melingkupi beberapa hal, yaitu 1) menyangkut penguatan struktur pemerintahan daerah; 2) peruntukan khawasan khusus dan 3) penguatan partisipasi masyarakat lokal. 2. Rekomendasi Dari hasil mencari persamaan dan perbedaan mengenai distribusi kekuasaan secara vertikal antara Indonesia, Jepang, dan Perancis terdapat beberapa hal yang dapat lebih dikembangkan. Pertama, penguatan kembali pengakuan dan penghormatan terhadap kesatuan masyarakat tradisional sepanjang tidak bertentangan secara konstitusional. Kedua, perlu Iebih memberikan ruang yang layak bagi terakomodasi dan dekatnya pelayanan masyarakat dengan mendorong kreatifitas daerah. Dengan mencontoh ke Jepang, corak distribusi kekuasaan secara vertikal di Indonesia sebaiknya dapat lebih desentralistis. ** DAFTAR PUSTAKA Alan Watson, Legal Transplant, An Approach To Comparative Law, Second Edition, The University of Georgia Press, Athens and London, 1993. Ateng Syafrudin, Kapita Selekta Hakikat Otonomi dan Desentralisasi dalam Pembangunan Daerah, Citra Media Hukum, Yogyakarta, 2006. ____________, Sekilas tentang Pemerintahan Daerah di Jepang, Refika Aditama, Bandung, 2006. ____________, Kepala Daerah, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung, 1994. Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1994. __________, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum (PSH) Fakultas Hukum Ull, Yogyakarta, 2001. Hari Sabarno, Memandu Otonomi Daerah Menjaga Kesatuan Bangsa, Sinar Grafika, Jakarta, 2007. C.F. Strong, Modern Political Constitutions, The English Language Book Society and Sidwick & Jackson Limited, London, 1966. Derta Sri Widowatie dan Waluyati Handayani (Editor Penerjemah), dalam C. F. Strong, Konstitusi-Konstitusi Politik Modern: Studi Perbandingan Tentang Sejarah dan Bentuk-Bentuk Konstitusi Dunia, Cetakan II diterjemahkan dari C.F. Strong, Modern Political Constitutions, The English Language Book Society and Sidwick, & Jackson Limited, London, 1966, Nusa Media, Bandung, 2008. Deliar Noor, Pemikiran Politik di Negeri Barat, Mizan, Bandung, Cetakan keenam, 2000. Gunnar Heckscher, The Study of Comparative Government and Politics, Ruskin Allen and Unwin Ltd., Museum Street, London, First Published, 1957, Second Impression 1960. Herman Finer, The Major governments of Modern Europe, University of Chicago, Harper and Publisher, New York, Evanston, and London, second printing, 1962. Kansil, Pengantar llmu Hukum dan Tata Hukum Indonesia, cetakan ketujuh, Balai Pustaka, Jakarta, 1986. Ni’matul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah, Nusa Media, Bandung, 2009. Peter Alexis Gouverevitch, Paris and The Provinces, The Politics of Local Government Reform in France, University of California Press, Berkeley, Los Angeles, 1980. Peter de Cruz, Comparative Law in a Changing World, Third Edition, Roul College Cavendish, New York, 2007. Venter, Constitutional Comparison, Japan, Germany, Canada, and South Africa as Constitutional States, Juta&Co. Ltd., Kluwer International Law, Landsdowne, First Published 2000. Makalah/Handsout/Website Ateng Syafrudin, Hands out dan Course Material Hukum Pemda, Program Pascasarjana Unpad, Program Studi Hukum Tata Negara, tidak dipublikasikan. Constitution of 4 October 1958 (This text incorporates the modifications introduced by the Constitutional revision passed by Congress on July 21, 2008), diakses dari http: //en.wikipec1iaor/wiki/Constitutionof_France 3/30/2009 5:28:43 PM. Edi, Problematika Politik Lokal dan Pemerintahan Daerah, dalam Blog Pribadi, http: / /edyrooms.multiply.com /journal/item /6, pada tanggal 4/17/2009 11:49:39AM Encyclopedia of the Nations :: Europe :: France France – Local government, diakses dari http: / /www.nationsencyclopedi.com/ Europe/ Fance-LOCAL-GOVERNMENT.html, pada tanggal 1/30/2009 5:28:4 PM. Japan Constitution, Adopted on 3 November 1946, Effective since 3 May 1947, CL Document Status: 1994, diakses dari http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/ja00000_.htrnl 4/17/2009, pada tanggal 11:49:39 AM Publikasi Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, dalam Publikasi Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, diakses dari http: I/portal.mahkamahkonstitusi.go.id/websitemk/index. php?page =simkara .statusAkhirEtid= 265aPHPSESSID=t979g59mnkgogr7ncoolz9 af86, pada tanggal 5/5/2009 3:52:20 AM. Sri Soemantri, Catatan perkuliahan Mata Kuliah Politik Hukum, program S2 Ilmu Hukum Universitas Padjadjaran, 5 Mei 2008. Susi Dwi Harijanti, Catatan Kuliah Perbandingan Hukum Tata Negara, Kamis, 8 Januari 2008. Peraturan Perundang-undangan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 Beserta Peruhahannya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2005 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2005 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah Menjadi Undang-Undang. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 07 -073 / PUU-II /2004 tentang Uji Materil Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.

POLITIK HUKUM TERHADAP KEWENANGAN PEMERINTAH DAERAH BAGI TENAGA KERJA INDONESIA (LEGAL POLICY ON LOCAL GOVERNMENT AUTHORITY FOR INDONESIAN MIGRANT WORKERS)

telah dipresentasikan dalam

IN INTERNATIONAL GRADUATE STUDENT CONFERENCE

POSTGRADUATE SCHOOL GADJAH MADA UNIVERSITY

1-2 Desember 2009, YOGYAKARTA


Pendahuluan

Tulisan ini berisi suatu deskripsi mengenai ketentuan-ketentuan terkait dengan kewenangan pemerintah daerah bagi tenaga kerja Indonesia (selanjutnya disebut TKI), dalam perspektif politik hukum. Permasalahan utama adalah bagaimana kejelasan hukum yang terkait dengan perlindungan TKI yang harus menjadi bagian dari kewajiban pemerintah daerah. Sebagai pendekatan, beberapa pertanyaan hendak dikemukakan sebagai berikut:

  • Bagaimana deskripsi politik hukum yang berpengaruh terhadap bagian dari kewajiban pemerintah daerah?
  • Bagaimana substansi ketentuan yang berkaitan dengan peran pemerintah daerah untuk menghormati, melindungi, dan memenuhi hak-hak TKI?
  • Bagaimana pokok-pokok pikiran sebagai rekomendasi yang dapat ditawarkan dalam rangka optimalisasi peran pemerintah daerah ketika berurusan dengan TKI asal daerahnya?

Fokus dalam tulisan ini adalah kajian terhadap Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2004 Tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia Ke Luar Negeri- (selanjutnya disebut UUPTKILN). Kajian yang lebih jauh akan diperlukan sebagai upaya telaah yang lebih komprehensif. Dapat saja terjadi kesalahan analisa yang oleh penulis sangat harapkan untuk mendapatkan suatu koreksi dan verifikasi.

Perspektif Politik Hukum

Soedarto memberikan pengertian mengenai politik hukum, yaitu  “… kebijakan dari negara melalui badan-badan yang berwenang untuk menetapkan peraturan-peraturan yang dikehendaki yang diperkirakan dapat digunakan untuk mengekspresikan apa yang terkandung dalam masyarakat dan untuk mencapai apa yang dicita-citakan” (Amrullah, 2007). Dari definisi tersebut penulis dapat mengemukakan bahwa pertama, politik hukum merupakan instrumen bagi para pembuat kebijakan mengenai bagaimana mengarahkan cara pencapaian suatu tujuan. Kedua, instrumen tersebut dibentuk dalam peraturan perundang-undangan. Ketiga, kebijakan tersebut harus merepresentasikan kepentingan masyarakat. Dengan demikian akan tampak titik temu dengan prinsip-prinsip pemerintahan yang baik, di antaranya partisipasi masyarakat, yang dapat diakomodasi dalam politik hukum. Dalam hubungannya dengan hak-hak asasi TKI, dapat dimengerti jika Mette Kjoer dan Klavs Kinnerup mengatakan bahwa secara konseptual akuntabilitas penyelenggaraan pemerintahan akan sejalan dengan hak asasi manusia (Alfredsson, 2002)

Berdasarkan hal tersebut, maka politik hukum sebagai arah sistem hukum nasional harus memberikan arahan bagaimana kebijakan tersebut dilaksanakan oleh para penyelenggara pemerintahan dari pusat dan sampai satuan pemerintahan yang lebih rendah. Kebutuhan akan peran pemerintahan lokal tersebut diperkuat oleh suatu pemahaman mengenai paradigma negara kesejahteraan, yang menghendaki campur tangan negara di segala bidang kehidupan masyarakat (Rahardjo, 2009).

Peran Pemerintahan Daerah: Kewajiban atau Pilihan?

Pemerintah sebagai personifikasi Deklarasi Universal Hak-Hak Asasi Manusia (DUHAM) menyebutkan bahwa negara pihak memiliki tiga tingkatan kewajiban terhadap hak asasi manusia, yaitu untuk menghormati (to respect), untuk melindungi (to protect), dan untuk memenuhi (to fulfil) setiap hak. UNFPA mengurai tiga kewajiban tersebut sebagai berikut (Publikasi UNFPA): Pertama, kewajiban untuk menghormati, artinya bahwa negara menahan diri terhadap turut campur pada penikmatan hak seseorang. Kedua, kewajiban untuk melindungi, artinya bahwa negara membentuk hukum yang berisi mekanisme untuk mencegah pelanggaran hak asasi oleh organ negara itu sendiri atau aktor non-negara. Perlindungan ini merupakan jaminan untuk semua orang. Ketiga, kewajiban untuk memenuhi, artinya negara mengambil langkah-langkah aktif yang teriontegrasi dalam institusi-institusi dan prosedur, termasuk mengalokasikan sumber daya supaya masyarakat dapat memungkinkan menikmati hak-haknya. Suatu pendekatan berbasis hak ini mengembangkan para pemangku tugas-tugas untuk mencapai kewajiban-kewajibannya dan meningkatkan para pemangku hak untuk menuntut hak-haknya.

Sebagai bagian dari sistem pemerintahan yang lebih besar, pemerintahan daerah menjadi ujung tombak pelaksanaan kewajiban tersebut terhadap masyarakat lokal di daerahnya (Perwira, 2009). Dari 109 Pasal yang dimuat dalam UU No. 39 Tahun 2004 tentang PPTKILN, peran Pemerintah Daerah yang sebutkan sebagai berikut:

1. Tugas, tanggung jawab, dan kewajiban pemerintah

Pada Pasal 5 ayat (1) menyebutkan, “Pemerintah bertugas mengatur, membina, melaksanakan, dan mengawasi penyelenggaraan penempatan dan perlindungan TKI di luar negeri”. Dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud pada ayat (1), ayat (2) menentukan “Pemerintah dapat melimpahkan sebagian wewenangnya dan/atau tugas pembantuan kepada pemerintah daerah (cetak tebal penulis) sesuai dengan peraturan perundang-undangan”.

2. Perjanjian kerja

Pasal 38 ayat (1) mengharuskan kepada Pelaksana Penempatan TKI swasta untuk membuat dan mendatangani perjanjian penempatan dengan pencari kerja yang telah dinyatakan memenuhi persyaratan administrasi dalam proses perekrutan. Dalam hal ini peran Pemerintah daerah Kabupaten/Kota, melalui instansi yang bertanggung jawab di bidang ketenagakerjaan, adalah untuk a) mengetahui  perjanjian penempatan kerja itu (ayat (2)); b) menerima laporan perjanjian penempatan dari pelaksana penempatan TKI swasta (Pasal 54 ayat (1)); c) menyaksikan penandatanganan perjanjian kerja (Pasal 55 (3)).

Ketentuan yang menyangkut tentang perjanjian kerja ini sangat perlu jika konsekuen dalam pelaksanaannya. Hal ini terkait dengan suatu fenomena bahwa para calon TKI banyak yang belum memiliki perjanjian kerja yang harus mereka pelajari terlebih dahulu sejak pra penempatan (Aritonang, 2006). Bahkan menurut Aritonang, di antara mereka baru memperoleh naskah perjanjian kerja ketika akan berangkat. Tidak sedikit pula yang tidak betul-betul memahami perjanjian tersebut.

3. Pemberangkatan

Pasal  85 ayat (2) mengatur, “Dalam hal penyelesaian secara musyawarah tidak tercapai, maka salah satu atau kedua belah pihak dapat meminta bantuan instansi yang bertanggungjawab di bidang ketenagakerjaan di Kabupaten/Kota, Provinsi atau Pemerintah”. Ketentuan ini menempatkan pemerintah daerah sebagai institusi yang turut terkena akibat atas suatu permasalahan terhadap pekerja migran. Jika ada masalah, pemerintah daerah harus ikut bertanggungjawab, sementara remitan masuk kepada institusi pemerintah pusat (Lestari, Statemen ATKI tentang Revisi UU No. 39 tahun 2004, publikasi Front Perjuangan Rakyat,).

4. Pengawasan

Pengawasan terhadap penyelenggaraan penempatan dan perlindungan TKI di luar negeri dilaksanakan oleh instansi yang bertanggung jawab di bidang ketenagakerjaan pada Pemerintah, Pemerintah Provinsi, dan Pemerintah Kabupaten/Kota (Pasal 92). Sebagai tindak lanjut dari ketentuan ini, Instansi yang melaksanakan pengawasan tersebut wajib melaporkan hasil pelaksanaan pengawasan terhadap pelaksanaan penempatan dan perlindungan TKI di luar negeri yang ada di daerahnya sesuai dengan tugas, fungsi dan wewenangnya kepada Menteri (Pasal 93 ayat (1)). Dalam ketentuan tersebut tidak ditegaskan apakah penyelenggaraan penempatan yang dimaksud diartikan mulai dari pra penempatan, penempatan, dan purna penempatan, atau diartikan secara khusus pada penempatan dalam arti ketika TKI sudah berada di negara tujuan pengiriman. Ketidakjelasan ini berisiko jika diartikan sebagai penempatan dalam arti yang disebutkan terakhir.

Jika demikian, terhadap ketentuan tersebut, tampak beberapa disharmoni dengan UU No. 37 Tahun 1999 tentang Hubungan Luar Negeri. Pemerintah daerah hanya disebut sebagai bagian dari kategori hubungan luar negeri yang bersifat regional dan internasional (Pasal 1 angka 1). Jika pertanggungjawaban dalam rangka melaksanakan pengawasan cukup kepada instansi  yang bertanggungjawab di bidang ketenagakerjaan pada pemerintah pusat, adalah masih signifikan. Pertimbangannya adalah bahwa urusan TKI ketika sudah pada masa penempatan di Negara tujuan adalah urusan “G to G” (government to government). Hal ini berdasarkan ketentuan bahwa kewenangan penyelenggaraan Hubungan Luar Negeri dan pelaksanaan Politik Luar Negeri Pemerintah Republik Indonesia berada di tangan Presiden (Pasal 6 ayat (1)). Walaupun dapat saja Presiden menunjuk pejabat selain Menteri Luar Negeri untuk melaksanakan tugas, tetap harus melalui konsultasi dan koordinasi Menteri Luar Negeri (Pasal 7 ayat (1) dan (2)). Seharusnya yang paling bertanggungjawab dalam hal pengawasan pada masa penempatan adalah kantor perwakilan Indonesia di Negara tujuan, (Pasal 24 ayat (1)). Selain mengatur mengenai kelembagaan dan kewenangan, UU Hubungan Luar Negeri tersebut menegaskan kewajiban perwakilan RI (Pasal 19). Salah satunya adalah untuk memberikan pengayoman, perlindungan, dan bantuan hukum bagi warga negara dan badan hukum Indonesia di luar negeri, sesuai dengan peraturan perundang-undangan nasional serta hukum dan kebiasaan internasional.  Jika terjadi sengketa antara sesama warga negara atau badan hukum Indonesia di luar negeri, maka Perwakilan Republik Indonesia berkewajiban membantu menyelesaikannya berdasarkan asas musyawarah atau sesuai dengan hukum yang berlaku (Pasal 20). Lebih tegasnya, dalam hal warga negara Indonesia terancam bahaya nyata, Perwakilan Republik Indonesia berkewajiban memberikan perlindungan, membantu, dan menghimpun mereka di wilayah yang aman, serta mengusahakan untuk memulangkan mereka ke Indonesia atas biaya negara (Pasal 21).

Jika Pemerintah daerah diikutsertakan melalui instansi terkaitnya untuk turut dalam pengawasan di Negara tujuan, maka sedikitnya akan terdapat dua risiko. Pertama, terjadi penghamburan anggaran Negara/Daerah untuk memberangkatkan aparat pemerintah daerah untuk berkeliling ke luar negeri dengan mata anggaran pengawasan pelaksanaan penempatan TKI. Pengawasan terhadap penempatan TKI akan terkait dengan hubungan diplomatik antar Negara. Tentunya, aparat pemerintah daerah yang berangkat tidak akan dapat berkapasitas sebagai penentu hubungan diplomatik. Kedua, pencantuman satuan pemerintahan daerah dalam pelaksanaan pengawasan penempatan yang demikian itu akan menjadikan ketentuan ini sebagai hukum yang tidak hidup. Artinya, bahwa ketentuan ini tidak memenuhi asas dapat dilaksanakan.

5. Penyidikan

Terdapat kemungkinan bagi Pemerintah Daerah untuk berperan dalam hal penyidikan tindak pidana (Pasal 101). Walaupun begitu, beberapa hal yang berkaitan dengan tahapan-tahapan migrasi TKI, Pemerintah pusatlah yang memiliki otoritas untuk mengkoordinasikan hal-hal tersebut. Dapat dimengerti, bahwa kemungkinan peranan pemerintah daerah dalam perlindungan TKI maksimal terbatas pada tahap perekrutan, pra pemberangkatan, dan purna penempatan, terutama masa pemulangan dan reintegrasi.

Berdasarkan ketentuan-ketentuan yang telah disebutkan di atas, pemberian ruang bagi pemerintahan daerah dalam Undang-Undang ini sangat bergantung kepada kehendak politik pemerintah pusat. Kontradiksi antara kewajiban pemerintahan daerah sebagai sub sistem penyelenggara Negara dengan ketentuan-ketentuan tersebut memunculkan suatu ambiguitas: apakah peran pemerintahan daerah terhadap urusan TKI merupakan kewajiban atau pilihan? Di satu sisi pemerintahan daerah memiliki peran yang cukup penting sebagai pelayan publik yang terdekat dengan masyarakat. Di lain pihak, pemerintahan daerah menghadapi batas-batas kewenangan.

Pertama, wacana mengenai perubahan UU No. 39 Tahun 2004 Tentang PPTKILN dipahami oleh sebagian kalangan sebagai isu pergerakan untuk meratifikasi Konvensi Internasional tentang Perlindungan Hak-Hak Seluruh Pekerja Migran dan Anggota Keluarganya. Hal ini tampak kontradiktif dengan persepsi Pemerintah mengenai pertimbangan isu perubahan UUPPTKILN, yaitu: (1) untuk melayani kepentingan PJTKI guna mempermudah perijinan supaya dapat menunjang program pencapaian target pengiriman buruh migran Indonesia sebesar satu juta BMI per tahun; (2) mengalihkan perhatian buruh migran Indonesia dari tuntutan atas Ratifikasi Konvensi PBB tahun 1990 tentang Perlindungan Hak Buruh Migran dan Keluarganya yang selama ini didesakkan oleh buruh migran Indonesia (Lestari, Statemen ATKI tentang Revisi UU No. 39 tahun 2004, publikasi Front Perjuangan Rakyat,). Tampaknya Pemerintah Indonesia betul-betul khawatir untuk meratifikasi Konvensi tersebut sehubungan dengan konsekuensinya. Jika permasalahan pekerja migran tergolong sebagai fenomena perbudakan, hal tersebut menjadi salah satu yang mewajibkan negara untuk mempertanggungjawabkan atas kelalaian atau pelanggaran dari kewajiban hukum internasional (Rover, 2000). Hal tersebut didukung salah satunya oleh pengamatan Donny Pradana. Menurutnya target pemerintah pada masa SBY-JK dalam hal penempatan tenaga kerja dalah sebesar satu juta per tahun (Donny Pradana WR). Bahkan ditambahkan dalam penjelasan Sri Palupi, pemerintah berniat untuk memberantas percaloan melalui kegiatan pencegahan dan penindakan. Yang terjadi adalah pemerintah hanya menindak para calo yang beroperasi di lapangan, tetapi tidak membangun sistem perekrutan yang mampu menghilangkan peran calo. Padahal peran calo tidak akan pernah hilang selama mayoritas PJTKI masih berdomisili di Jakarta dan pelayanan pemerintah di bidang ketenagakerjaan belum menjangkau sampai ke tingkat desa.

Jika hanya demikian perspektif mengenai pengiriman TKI, hal ini berbeda dengan apa yang telah dilakukan Pemerintah Filipina (Wawa, 2005). Kebijakannya berdasarkan pemikiran bahwa setiap pekerja migran yang dikirim dari Filipina  harus memenuhi kualifikasi pendidikan dan keterampilan yang baik. Lebih dari itu, Pemerintah Filipina  memeriksa kontrak-kontrak beserta upah yang menjadi hak pekrja migran, dan bernegosiasi mengenai hal ini sebagai bagian dari klausul perjanjian penempatan pekerja migran. Filipina mempunyai 100 atase tenaga kerja, sedangkan Indonesia hanya punya dua.

Kedua, tidak satupun urusan mengenai TKI disebutkan secara eksplisit sebagai rangkaian urusan yang didesentralisasikan kepada pemerintahan daerah otonom (Pasal 13 dan 14 UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah). Cara kepemilikan urusan oleh pemerintahan daerah dengan cara diberikan oleh pemerintah Pusat seperti ini masih dimungkinkan secara teoritis dalam kerangka negara kesatuan. Kemungkinan tersebut dapat terlihat jika dikuatkan salah satunya oleh Ateng Syarudin bahwa paradigma dasar penyelenggaraan pemerintahan daerah tidak terlepas dari paham kedaulatan negara (Syafrudin, 2009). Dalam paham ini satu-satunya kedaulatan adalah pada pemerintahan Pusat. Namun dengan semakin kompleks dan meningkat pula kebutuhan masyarakat, urusan pemerintahan ada yang dipusatkan dan ada pula yang dipencarkan (Gie, 1995). Berdasarkan pemikiran tersebut, sejauhmana yang dapat dilakukan oleh pemerintahan daerah terkait urusan TKI adalah sebatas urusan pada masa pra penempatan dan purna penempatan. Tentunya hal ini mendasarkan pada prinsip kedekatan pelayanan publik, kesejahteraan, dan upaya pemberdayaan TKI. Ironisnya, pemerintah daerah yang kreatif seperti Kabupaten Banyumas, yang gencar memberantas percaloan dan pemerintahnya memperketat pengawasan terhadap kerja PJTKI (Sri Palupi). Pemerintah Daerah ini harus menghadapi kenyataan bahwa warganya banyak dimutasi ke daerah lain oleh para calo dan PJTKI. Akibatnya, daerah ini menghadapi persoalan peningkatan penempatan buruh migran secara tidak sah, termasuk pemalsuan dokumen. Sedikitnya 70 persen buruh migran dari daerah ini ditempatkan tidak sesuai prosedur.

Kendala-kendala yang tercermin dalam kondisi seperti menurut Sri Palupi seharusnya dapat mendorong pemerintahan daerah untuk membuat peraturan daerah perlindungan buruh migran di tingkat Kabupaten/Kota dan Provinsi sehingga tidak ada lagi celah yang dapat dimainkan oleh PJTKI yang kinerjanya buruk. Peraturan daerah semacam ini juga berpeluang untuk mendorong tumbuhnya PJTKI yang berkinerja baik (Sri Palupi). Menyikapi gagasan ini penulis menilai bahwa dengan peraturan daerah seperti inilah, menjadi penting bagi pemerintahan daerah untuk mengatur dalam yurisdikasinya untuk memberikan penghormatan, perlindungan, dan pemenuhan hak-hak TKI. Walaupun perda semacam ini akan terbatas materi pengaturannya pada masa pra penempatan dan purna penempatan, namun akan bermanfaat untuk mendekatkan pelayanan publik, kesejahteraan rakyat, dan pemberdayaan TKI. Jika berkesinambungan dan konsisten, hal ini akan menjawab salah satu persoalan bahwa TKI ilegal di Malaysia sebetulnya ada di Indonesia (Wawa, 2005). Banyak pihak yang ikut menjadi kontributornya. Misalnya dalam persoalan TKI di Malaysia, aparatur pemerintahan desa, kecamatan, dan imigrasi di daerah transit TKI dengan begitu mudahnya menerbitkan kartu tanda penduduk (KTP) dan paspor bagi pendatang. Ada pula, kepala desa yang dikabarkan berprofesi sebagai calo TKI (Wawa, 2005). Legalitas sebagai pekerja asing seolah hanya nomor terakhir, yang terpenting yang bersangkutan dapat masuk ke Malaysia. Mereka juga tidak peduli, apakah TKI yang dikirim akan diperlakukan secara manusiawi atau tidak. Ditambahkan pula bahwa pada dasarnya, 80 persen pemicu ketertindasan TKI di luar negeri tertanam di Indonesia. Mereka bukan semata-mata calo dan perusahaan Pengerah Jasa Tenaga Kerja Indonesia (PJTKI), tetapi juga berbagai pihak lain yang ingin memperkaya diri dari ketimpangan tersebut (Wawa, 2005). Bagaimanapun hal ini metampakkan bahwa kemunculan TKI ilegal yang berhubungan dengan kecenderungan praktik trafficking selalu melibatkan aktor, dalam hal ini negara (Obokata, 2006).

Penutup

Kewenangan pemerintahan daerah dalam rangka menjalankan kewajibannya untuk menghormati, melindungi, dan memenuhi hak-hak TKI berada dalam batas-batas yang tidak dapat dihindari. Batas-batas tersebut di antaranya adalah bahwa urusan otonomi yang diberikan kepada daerah saat ini hakikatnya adalah untuk kemandirian, bukan untuk kemerdekaan (Astawa, 2008). Walaupun demikian, bagaimana daerah dapat menjadi ujung tombak pelayanan publik, demokratisasi, dan kesejahteraan rakyat, harus menjadi bagian dari politik hukum nasional. Dalam konteks perlindungan TKI, tampaknya ketentuan dalam UU No. 39 Tahun 2004 Tentang PPTKILN belum memberikan arahan yang jelas bagi pemerintahan daerah untuk menjalankan perannya. Yang terjadi adalah ambiguitas materi pengaturan yang memungkinkan ketentuan tersebut menjadi tidak efisien atau malah menjadi tidak dapat dijalankan.

Jika demikian halnya, tulisan ini menawarkan setidaknya dua penegasan. Pertama, politik hukum dalam wacana perubahan UUPPTKILN perlu ditekankan kepada perspektif pelaksanaan kewajiban negara untuk menghormati, melindungi, dan memenuhi hak-hak TKI. Termasuk penting dalam materi perubahan UU ini adalah optimalisasi peran pemerintahan daerah terhadap urusan-urusan yang pelaksanaannya dapat berlokasi di daerah. Sebagai contoh adalah pemeriksaan kesehatan, pelatihan, maupun pengurusan dokumen. Penegasan peran pemerintahan daerah seperti itu tentunya harus sesuai dengan batas-batas kewenangan dalam konteks Negara Kesatuan. Kedua, melalui urusan otonom yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan saat ini, daerah perlu memberdayakan perannya untuk membentuk peraturan daerah, walaupun daya jangkauan materinya terbatas pada masa pra dan purna penempatan TKI. Saat ini terdapat beberapa contoh daerah yang telah memiliki Perda perlindungan TKI, seperti Kabupaten Cianjur dan Blitar, sedangkan beberapa daerah lainnya seperti Kabupaten Cirebon sudah diusulkan untuk menjadi agenda pembahasan antara Pemerintah Daerah dan DPRD setempat.

Tentunya, berbagai uraian dalam tulisan ini masih memiliki berbagai keterbatasan mengenai data maupun ketajaman analisa, sehingga hasilnya belum memuaskan. Hal tersebut tidak terlepas dari suatu kesadaran bahwa permasalahan mengenai TKI serta hubungannya dengan negara adalah tidak sederhana. Untuk itu, ke depan masih diperlukan kajian yang lebih komprehensif. Salah satu tujuannya adalah untuk pengembangan internasionalisasi norma yang terkait  dengan penegakan Hukum HAM pada pekerja migran, yang di antaranya dibutuhkan suatu kebijakan nasional (Lyon, 2006). Selain itu yang lebih penting adalah untuk dapat memberikan perlindungan kongkrit yang optimal bagi TKI.**

Bibliography

Admin Kawan Di Indonesia, P. S. (2008, 11 17). http://www.zonamigran.com/kabar.php?kode=40. Retrieved 10 24 4:52:41 PM, 2009, from http://www.zonamigran.com: http://www.zonamigran.com/kabar.php?kode=40

Alfredsson, G. (2002). Human Rights and Good Governance, Buliding Brigdes. The Hague: Martinus Nijhoff Publisher.

Amrullah, A. (2007). Politik Hukum Pidana Dalam Perlindungan Korban Kejahatan Ekonomi Di Bidang Perbankan. Malang.

Aritonang, H. (2006, 12 28). Pengamatan Serikat Buruh Migran Indonesia. (I. Junaenah, Interviewer)

Astawa, I. G. (2008). Problematika Hukum Otonomi Daerah di Indonesia. Bandung: Alumni.

Donny Pradana wr, B. S. (n.d.). http://zonamigran.com/kso.php?id=62&kode=2. Retrieved 05 31 11:14:47, 2009, from http://zonamigran.com: http://zonamigran.com/kso.php?id=62&kode=2

Gie, T. L. (1995). Pertumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik Indonesia, Jilid III, Edisi Kedua. Yogyakarta: Liberty.

Junaenah, I. (2002). Pengawasan DPRD terhadap pelaksanaan Kerjasama Internasional dalam Rangka Otonomi Daerah Menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. bandung: Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran.

Lestari, E. (Statemen ATKI tentang Revisi UU No. 39 tahun 2004, publikasi Front Perjuangan Rakyat,, 10 22). http://fprsatumei.wordpress.com/2008/10/22/statemen-atki-tentang-revisi-uu-no-39-tahun-2004/ . Retrieved 05 31 11:13:20, 2009, from http://fprsatumei.wordpress.com.

Lyon, B. (2006). New International Human Rights Standards on Unauthorized Immigrant Workers Rights: Seizing an Opportunity to Pull Governments Out of the Shadows. In A. B. (Editor), Human Rights and Refugees, Internally Displaced Persons and Migran Workers (pp. 566-567.). Leiden: Martinus Nijhoff Publishers.

Obokata, T. (2006). Trafficking of Human Being from a Human Rights Perspective, Towards a Holistic Approach,. Leiden: International Studies in Human Rights, Martinus Nijhoff Publishers.

Perwira, I. (2009). Tanggung Jawab Negara Dalam Pemenuhan Hak Atas Kesehatan Berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945. Bandung: Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Padjadjaran.

Publikasi UNFPA, T. H.-B. (n.d.). http://www.unfpa.org/rights/approaches.htm. Retrieved 08 13 9:48:50 AM, 2009, from http://www.unfpa.org: http://www.unfpa.org/rights/approaches.htm

Rahardjo, S. (2009). Negara Hukum yang Membahagiakan Rakyat. Yogyakarta: Genta Publishing, cetakan II.

Rover, C. d. (2000). To Serve and To Protect, Acuan Universal Penegakan HAM, Jakarta: PT RajaGrafindo Persada.

Sri Palupi, B. M. (n.d.). http://www.unisosdem.org/ekopol_detail.php?aid=8727&coid=2&caid=36. Retrieved 05 11:09:46, 2009, from http://www.unisosdem.org: http://www.unisosdem.org/ekopol_detail.php?aid=8727&coid=2&caid=36

Syafrudin, A. (Performer). (2009). Pola Hubungan Pusat dan Daerah. Focused Group Discussion, Bandung, Jawa Barat.

Wawa, J. E. (2005). Ironi Pahlawan Devisa . Jakarta: Kompas.