Program S3 Ilmu Hukum

Jumat, 17 Juli 2009

Naskah tidak diedit

Saya ingin jelaskan mengenai pemerintahan daerah dalam UUD sekarang yg berbeda dengan UUD sebelumnya.

Sebelum perubahan:

Ada dalam batang tubuh dan dalam penjelasan. Dikatakan seperti itu karena dalam penjelasan merupakan penjabaran dalam batang tubuh. Misalnya prof supomo menjelaskan bahwa pemerintahn daerah akan dilaksanakan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan, kemudian akan dilaksanakan dengan memperhatiakan ….., juga aka nada DPRD. Ini tdk salah, namun memunculkan norma baru yg tdk ada dlm batang tubuh.

Ini, UUD 45 cukup byk hal yg tdk dicantumkan dalam batang tubuh tapi membuat norma tersendiri. Persoalan hokum ada dua:

  1. Fungsi penjelasann adalah menjelaskan, bukan membuat norma baru.
  2. Penjelasan bukanlah norma hokum, maka tdk dpt mengikat.

Tp mengapa prof supmo membuat halk spt itu? Kesan saya, setelah UUD 1945 ditetapkan disadari bahwa hal-hal yg sangat penting tdk ada. Sy ambil contoh “kekuasaan kehakiman adalh merdeka” ini tdk ada, dan ini asasi. Kalo prinsip negara hokum tdk asasi. Mengapa? Karena negara hokum dapat dipahami dlm unsur2 dalam batang tubuh. Meskipun tdk divantumkan, tdk begitu masalah. Misalnya UUD AS tdk mencantumkan bhw AS adl negara hokum, yg penting adalah cirri-cirinya. Sebetulnya dgn itu dianut negara hokum. Tetapi kekuasaan kehakiman yg nmerdeka adalah asasi. Karena dlm teori, merupakan kekuasaan yg paling lemah, shg memerlukan jaminan2 dlm konstitusi.

Itu yg dikatakan dirasakan kurang. Tp ada jg yg berlebih2an. Misalnya ketika menjelaskan mPR diakatakan bhw punya kekuasaan yg tdk tak terbatas. Kalo MPR berkuas penuh maka kekuasaannya mjd tdk terbatas. Jd agak kedengaran sebagai konsep Hobbes. Sedangkan sebetulnya berlebihan krn meskipun MPR melaksanakan kekuasaannya seharusnya memang   terbatas sesuai ketentuan UUD. Yang lainnya adalah menempatkan dekonsentrasi:

  1. Tdk tepat, karena dekonsentrasi bukan persoalan otonomi melainkan persoalan sentralisasi, sudah hakikatnya pemerintah pusat mempunyai kewenangan itu. Ini pengaruh Belanda dan Perancis. Yaitu bahwa dalam satuan pemerintahan daerah, selain unsure desentralisasi ada jg unsure dekonsentrasi. Contoh, gubernur, selain aparat desentralisasi juga aparat dekonsentrasi. Dulu ada lembaga daerah yg bernama sospol, sebagai aparat pusat. Gubernur di Belanda, Provinsi adalah aparat pusat, untuk melakukan kendali terhadap pemerintah2 kotapraja dalam provinsinya itu. Ada perkembangan di belanda, bahwa provinsi punya otonomi tertentu. Di belanda punya tradisi otonomi yang kuat, sebab yg namanya kerajaan belanda lahir dari satuan2 pemerintah yg sudah ada. Bahkan merupakan republik2 sendiri, mereka mandiri. Ketika dijadikan kerajaan belanda, policynya daerah tersebut dibiarkan otonomi. Maka dikatakan otonomi asli. Inggris juga mrpk penyatuan2 satuann pemerintahan yg sdh ada. Jd beda sejarahnya. Pemerintah pusat hanya melakukan semacam koordinasi dan pengawasan terhadap bidang2 yg dipandang perlu.

Sementara perancis, dikenal dengan sistem pemnyelenggaraan pemerintahan yg sgt sentralistik. Sehingga pd dasarnya semua satuan pemerintahan daerah adalah tangan pusat. Dalam perkembangannya, karena cara pemilihan walikota yg punya dewan kota tersendiri, tp unsure pemerintah pusat sangat kuat untuk mengendalikan daerah, yang dikenal dengan nama tutelage (supervision/guardianship). Meskipun ada otonomi tp unsure pemerinta pusat sangat kuat. Sekarang pemerintahan daerah ada dua, yaitu yg disebut department, dan di bawahnya commune.tp ini buan hirarki. Department ini lebih pd alat pusat drpd otonom. Yg namanya prefect (dulu ditiru dari jepang-prefectur). Ada jg dulu arrondishment, jg canton, tp sdh tdk ada. Kepala eksekutifnya prefect tp diangkat oleh pemerintah pusat. Tetapi itulah yg mempengaruhi supomo mengapa dalam penjelasan ada dekonsentrasi karena dalam pikirannya akan ada alat pusat  daerah.

Setelah begitu pelaksanaan kita ada kekacauan juga. Unsure dekonsentrasi di belanda adalah insert di dalamnya, melekat pd gubernur. Pelaksanaan kita kacau, di samping gubernur punya dekon dan desentr, kita buat jg kantor kanwil. Mestinya kalo ada pusat unsurnya di daerah, yg cukup kantor imigrasi diurus oleh daerah.

Akhirnya terjadi duplikasi, ada dinas pariwisasta, dulu ada jg kantor pariswisata. Terjadi segala akibatnya: inefisiensi, pemnborosan dll.

Di AS, local gov….

Di Inggris,  murni pemerintahan daerah adalah otonom. Kalaupun  perlu dioperasikan dari London saja. Begitu Supomo. Ini tdk salah, namun mestinya tdk begitu, karena menimbulkan ekses. Bahkan dalam UU 5/75, orang merasa lebih hebat sebagai alat pusat. Gubernur lebih bangga dengan peran sebagai pemerintah pusat. Ini sudah lebih baik. Ketika tahun 1957 (UU 1/57) lebih parah lagi. Di daerah ada dua pemerintahan. Ada pemerintahan provinsi sebagai alat dekon, ada jg pemerintahan daerah, sebagai alat desent. Sehingga ada dua kepala daerah. Sy ambiul anekdot di jawa barat. Setelah tahun UU itu ada gubernur dan ada juga kepala daerah? Siapa yg berhak tinggal di pakuan? Akhirnya yg tinggal adalah gubernur. Itu contoh kecil.

Kemudian dalam rangka menyadari duplikasi itu, ketika dekrit, presiden mengeluarkan berbagai penpres.

Jaman orba kambuh penyakit lain yaitu lahir kanwil sebanyak-banyaknya.

Ketika kita mengadaka perubahan pasal 18, dalam debat di MPR ada berbagai tenaga ahli. Kita usulkan dekonsentrasi janga dimasukkan. Alasannya;

  1. Sebab ini adalah ttg pemda, sedangkan dekon adalah pem pusat, sehingga otda adalah otonomi dan tugas pembantuan. Dekonsentrasi ya terserah pemerintahan pusat, kalo dia mau pencarkan kekuasaannya di daerah ya silahkan. Mulai mucul penmyakit kanwil2 itu alasannya karena kita ada kerjaan di daerah ga ada yg ngurus. Maka perlulah kita buat ini. Alas an objektifnya adalah agar dapat mengkoordinasikan berbagai pekerjaan. Kita ke daerah tdk ada yg memperhatikan, ga ada yg ngurus. Kalo ga ada yg ngurus tdk Nampak seperti orangpenting. Yg penting gayanya. Sama sekali tdk anti dekon.
  2. Mengenai otonomi luas. Ini adalah riwayat lama. Sebab jika kita bicara idenya, memang dikehendaki otonomi luas. Misalnya bung hatta sudah nulis otonomi luas. Mulai 1945 sudah menjelma. Misalnya dlm uu 22/48 sudah masuk otonomi luas, yg kemuddian utk Indonesia timur ada uu 44/48. Artinya ini iunheren pd sistem pemerintahan yg dibangun. Persoalan timbul ketika kita menyusun pemerintahan daerah dengan tradisi negeri belanda. Persoalannya adalah dimana otonomi itu? Di provinsi, kabupaten, ato du2nya? Aman yg diutamakan?. Kesannya pd waktu kita setelah usai perang dng belanda, otonomi lebih berat di provinsi.  Bung Hatta, tdk hanya ngritik tp agak marah. Desember 56 shd mengundurkan diri. Dia katakana sebaiknya mestinya otonomi itu di kabupaten. Ini ada pengaruh dari belanda bahwa di provinsi tdk otonom. Alasannya adalah bhw pelanyaann kpd masyarakat yg lbh dekat adalah kabupaten. Kedua, setiap kabupaten berbeda, punya karekteristik.3) konsep partisipasi, demokratisasi. Maka konsekuensinya mestinya di kabupaten, tdk di provinsi. Provinsi cukup melakukan fungsi koordinasi. Pada waktu UU 22/99, ada semacam keinginan agar otonomi di Tk2 lbh banyak. Fungsi di provinsi hy menyangkut yg lntas kabupaten. Tp peumus UU ekstrim. Orang Indonesia pnyabar, tp kalo sdh ekstrem bukan main. Dikatakan bahwa krn setiap kabupaten/kota dan provinsi tdk hirarkis akhirnya dibuat sama sekali tdk ada hubungan dgn provinsi. Yg terjadi adlah bupati diundang dating oleh gubvernur, tdk dating dengan alas an bhw dia bukan bawahannya. UU 32 agak memperbaiki.

ekstrem kedua, DPRD diberi kekuasaan yang sangat besar. Setiap hari gubernur sering dihantui mosi tdk percaya dari DPRD. Tahun 2000 sdh saya tulis, bahwa ptgjwb kpd DPRD bukan kepada parlementer, hanya ngecek.

Kemudian, luasnya sampai mana? Setelah reformasi dirumuskan “pada dasarnya semua kekuasaan penyelengaraan pemerintahan ada di daerah kecuali yang ditetapkan sebagai urusan pusat.” Sehingga termasuk hal2 yg tdk masuk akal, dlm arti yg menyangkut urusan menyangkut nasional, hubungan lintas, misalnya urusan pelabuhan. Padahal pelabuhan tunduk pd hokum nasional bahkan internasional. Tp kabupaten melihat bhw karena melihat banyak masuk kapal, berarti banyak duit. Lalu mereka katakana, ya kita minta duitnya, ga usah urus. Pemerintah pusat keberatan, kalo mau urus, mau ambil duit, harus ada sumber daya, teknologi. Apalagi urusan hubungan udara, kehutanan (harus dilihat secara ekosistem nasional). Tanah misalnya, sy tdk suka tanah diserahkan ke daerah. Mereka katakana kita minta duitnya saja. Padahal tanah harus dilihat secara nasional. Pemda bias diberi hak pengelolaan, dia bias pindahkan, sewakan, dsb. Tdk usah diberi policy kekuasaan. Masa bupati bisa memberikan HPH? Ini yg perlu segera diselesaikan, jg semau-maunya. Kadang berlebihan juga, misalnya DPR yg tdk punya urusan, ikut campur ke urusan hutan, sehingga sekarang banyak yg masuk penjara.

Kemudian konsep lain, sebetulnya diambil dari penjelsan “PENGAKUAN THD LINGKUNGAN MASYARAKAT HUKUM ASLI”. Dulu pernah ada UU ttg des 5/79. Semua di Indonesia harus diubah menjadi desa. Apa2an? Sehingga terjadi menegaskan Jawa menjajah. “ASLI”. Di dlm pasl 18 sengaja dibuat escape close: sepanjang nyata-nyata hidup, tidak bertentangan dengan NKRI.

Dikatakan desa: sedangkan karakteristik pemerintahan asli berbeda2, sehingga timbul masalah. Ya sudah, sekarang orang dapat menamakan semacam desa dengan nama masing-masing: nagari, gampoeng, bukan harus dibubarkan. Lucu sekali orang pusat ini duduk di belakang meja ingin berkuasa. Dulu ada orang depdagri dari insinyur sekarang sduah meninggal: suyamto.

Muncullah keinginan menjalankan pemerintahan daerah berdasarkan hokum adat, yang berhasil papua. Sy katakan di hadapan dekan FH se Indonesia, apakah mata kuiah hokum adat masih perlu? Karena sudah ada hokum nasional. Jika perlu ketika membahas hokum agrarian, apa definisi tertentu. Hokum adat adalah penunjang hokum nasional. Bahkan ada suatu adat di bidang peradilan bahwa  harus ada pengadilan adat meskipun dengan pembatasan. Sy katakana tdk boleh, karena setiap pengadilan harsu ada satu yaitu oleh negara. Tdk boleh dibuat oleh perda harus UU. Bahwa pengadilan diselenggarakan di daerah, penyelenggaranya dalah pusat.

Pemerintahan daerah adalah tentang administrasi negara, ttg eksekutif. Jadi kalo bicara tentang yudikatif, itu kesalahan yg sangat fatal. Dari konsep ilmiah tidak boleh. UU kita menyebutkan bahwa pengadilan adalah pengadilan negara.

Terus: dimungkinkan adanya daerah2 khusus, lahirnya kekhususan papua itu. Aceh diberikan kekhususan, akhirnya UU nya diubah lagi, yaitu UU pemerintahan Aceh. Mulai tahun depan mungkin. Tp PP nya belum dibuat oleh SBY. Sy pikir ini tdk bijaksana, UU nya sdh perintahkan.

Itulah konsep2 dasar yg kalao dijalankan lebih menegaska konsep2 yg dulu ada hanya menambahkan beberapa hal, termasuk ttg bagi hasil: ada DAU, DAK. Sy pernah khawatir ttg ini.

Nanti karena di dalam UU: DAU dan DAK masuk dlm APBN yg setiap trahun disepakati. Sy katakana itu akan menimbulkan korupsi, pemda akan mengupayakan lebih porsinya. Ini bukan ilusi. Jika mau nambah anggaran, mereka harus ngasih, tp bukan suap, apa namanya? Kami kan saling ngerti: orang Indonesia mengenal budi terima kasih. Akibatnya hamper semua gubernur punya gedung perwakilan di Jakarta. Untuk apa? Supaya mereka dapat setiap hari dating ke departemen A, B, C, utk ngurus setiap hari. Harus ada orang, kalo ga ada, ga ada yg ngurus. Entah berapa persen uang habis untu itu. DAU dan DAK memang sangat berarti disbanding dulu. Setelah sampai di daerah kita tdk tahu akan dipake apa? Kadang daerah tdk siap bgmn menggunakannya. Ada bupati rumahnya di hotel bintang lima, tdk ada di papua. Irian itu, Papua, daerah2 belum punya uang apa2, dia dpt 3,5 trilyun. Setelah itu mereka berontak. Ya sudah mau apa lagi, itu fenomena. Sekarang mengapa otonomi itu perlu?

Tadi dikatakan :

  1. Demokratisasi
  2. Pelayanan
  3. Menampung heterogenitas: keberagaman. Perlu diatur secara otonomi, karena kebutuhan  orang papua berbeda dengan orang jabar. Dengan mereka diberi status seperti itu, ereka akan merasa diikutsertakan dalam mengurus dirinya sendiri. Artinya bahwa mereka disebri tanggung jawab. Ada dua persoalan: pertama, jika begitu, dikhawatirkan akan menuntut memisahkan diri. Kedua, konsep lain, justru karena diberi keleluasaan, maka akan merasa dihargai dan akan memelihara. Dicontohkan di afrika, mereka berhenti berontak. Contoh, orang Aceh hanya tunggu waktu sj untuk merdeka. Sy tdk khawatir: apa arti aceh disbanding seluruh Indonesia? Kecemasan berlebih. Kita punya kekuatan yg lebih. Belum ada di dunia ini negara pecah karena otonomi. Justru pecah karena tdk ada otonomi. PRRI permesta berontak karena tdk diberi pembangunan. Pad apenyelesaian aceh ada isu partai local. Ada ketakutan bahwa partai local aka menang. Ternyata tdk menang. Ketika itu rebut, delegasi Indonesia bertanya, tdk ada UUD yg melarang keberadaan partai local. Kita tdk mencemaskan sesuatau yg seharusnya dicemaskan, misalkan kemiskinan.

Ada yg kurang bagus menerapkan UU sekarang, krn politisi kita berpikir ttg kepentingan.

Pertanyaan:

Imamulhadi: otda adaah persoalan administrasi. Apakah pemerenitahan daerah masuk HTN atau HAN?

Jawab:

Otnomi sering disebut sebagai otnomi dakatakan pemencaran kekuasaan pada satuan yg lebih kecil. Digunakan istilah itu krn otonimi bisa bersifat fungssional dan ….

Apa yg diotonomikan? Hak mengurus dan mengatur. Muncul persoalan. Karena ada mengatur, berarti ada fungsi legislasi di daerah. Sy dalam beberapa catatan: meski ada fungsi mengatur namun tdk bersifat legislative.  Ada wewenang itu dilepaskan dalam bentuk delegasi dan atribusi. Supaya tdk ada duplikasi akan adanya pemegang kekuasaan legislative. Sebelumnya dikatakan bahwa otnonomi dan medebewind, daerah dapat jg memuat ketentuan ttg medebewind. Dalam pelaksanaan tugas: kalo tugas otonomi inisiatifnya dating dari daerah itu sendiri. Kalo medebewind inisiatifnya dating dari pusat. Pertanyaannya adalah ini masuk rezim HTN atau HAN?

Pertama kita ketahui bahwa ada yg membeddakan HTN dan HAN secara prinsipil ada yg tdk. Logemann mengatakan: dia katakana HTN dengan HAN tdk ada perbedaan yg prinsipil. HAN adalah HTN yg khusus. HTN ada dalam arti organisatierecht, dia katakana bahwa HTN adalah HTN juga, tetapi HTN khusus. Byzondere staatsrecht.  HTN: staats in rust/state in rest. Sedangkan HAN, adalah staats in beweging/state in moving. Bergerak di bidang apa? Di bidang pemerintahan. Sedangkan HTN umum, dia bias legislative dan eksekutif. Kalo Logemann, HTN juga.

Kita ambiul yg membedakan prinsipil. Dlm buku2, ada buku yg dalam HTN nya memuat  pemda dalam HTN, ada jg dalam HAN. Donner ada buku ttg desenytralisasi. Mazhabnya: perancis memasukkan pemerintahan daearh ke dalam HAN, krn mengenai pemerintahan. Semua administrasi negara masuk dalam HAN. Orang belanda lebih suka penamaan bestuursrecht.

Td dikatakan bhw HTN membahas organisasi negara, sedangkan pemda adalah bagian organisasi negara di tingkat bawah. Kalo bicara organisasi, adalah masuk HTN. Jadi kembali kepada pemngertian dasar HTN yg gampang.

Komentar:

Elit politik local banyak tdk paham:

Jawab:

Di beberapa negara ada lapisan politik dan lapisan administrasi. Lapisan ini sangat dipisahkan, ini tidak saling mencampuri. Lapisan politik hanya di seputar policy, kalangan administrasi melaksanakan. Di AS, tdk jalan, karena kulturnya: jika lapisan politik berganti, semua lapisan di bawahnya berhenti juga.

Sy anjurkan, kita ajak kalangan itu untuk kumpul, diskusi. Kalo tidak, bidiklah administrasinya, untuk pelatihan, dsb. Cuma, politisi kita emang banyak maunya.

Tanya:

Ada perbedaan2, ada fakultas hokum, ada HTN ada HAN, ada Hukum Pemda, Hk. Otda.

Jawab:

Kalo prof. ateng mengatakan bahwa penemaannya “

Kalo saya Hukum Otda karena lebih pendek.

Penting untuk membuat penyeragaman standard.

Tanya:

Salah satu prinsip dalam negara hokum adalah bahwa hokum harus stabil, dan parlemen ¾ waktunya utk membahas UU, tdk melakukan kunjungan, public hearing. Di inggris, memang anggota parlemennya adalah orang yg sudah dewasa.

AS, lebih dari separuh ahli hokum, termuda 40 tahun ke bawah, sebagian besar dewasa. Rata-rata mapan kehidupannya.

Inna Tanya:

Tadi dikatakan bahwa dekonsentrasi adalah instrument pemerintah pusat/instrument sentralisasi. Apakah berarti dalam pembicaraan pemerintahan daerah, dekonsentrasi menjadi tidak lagi relevan?

Cirri dekonsentrasi adalah bahwa dia tidak mandiri. Dia selalu terikat pada satuan pemerintahan di atasnya. Menurut Finner, penyelenggaraan dekonsentrasi hanya sekadar tangan pemerintah pusat.  Dapat saja dekonsentrasi dilaksanakan oleh provinsi. Bahkan ketika bicara perancis, negara tersebut sangat kental dekonsentrasinya.

Perlu ada uniformitas hokum dalam beberapa urusan: pertambangan, kehutanan, tanah. Orang di daerah tidak boleh hanya sekadar penjaga. Misalnya orang akan membuka hutan di daerah, gubernurnya harus tahu.