Prof. DR. H. Bagir Manan, S.H., MCL

Kuliah Umum Mata Kuliah Hukum Tentang Lembaga-Lembaga Negara

Semester 4 Program Starata 1 reguler Pagi

Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung-Indonesia

Bandung, 17 Februari 2009

 dsc09979

Naskah tidak diedit. Mohon maaf jika terdapat kekeliruan penulisan istilah, penyebutan, atau pengetikan.

 

Prof Bagir lebih cenderung menyebut “KELEMBAGAAN NEGARA”

 

  • Bagaimana dulu dalam UUD 1945
  • kita pernah punya …
  • Konstitusi RIS pernah punya
  • penyebutan badan-badan kenegaraa

 

Sebagai istilah, dalam UUD 1945 sekarang tdk akan ditemukan satu patah katapun sebutan ”lembaga negara”. Istilah itu berkembang dalam praktik ketatanegaraan kita. UUD 1945 jg tdk menyebut istilah lain. Dalam penjelasan kita temukan sebutan penyelenggara negara. Tapi penjelasan itu sekarang tidak berlaku lagi. Karena setelah amandemen UUD 1945 dikaakan bahwa UUD 1945 hanya terdiri dari Pembukaan dan Btang Tubuh. Memang tidak secara eksplisit ada pernyataan bahwa Penjelasan secara resmi dihapus. Tetapi dengan disebut hanya p”Pembaukaan dan Batang Tubuh”, penjelasan sdh tdk lg mjd bagian dari UUD  1945. Pada zaman orde baru, misalnya dlm bahan-bahan P4 tentang UUD 1945, dibahas bahwa UUD 1945 terdiri dari pembukaan, batang tubuh, dan penjelasan, dengan tdk lagi disebut, maka secara a contrario mjd tdk lg bagian darinya. Pertanyaannya adl mengapa para pembentuk UUD tdk scr eksplisit mencabut pejelasan? Misalnya terhadap lembaga DPA, secara eksplisit dihapus, diganti dengan wantimpres. Ini masalah yuridis. Jika ada pernyataan secara yuridis bahwa penjelasan dihapus, artinya bahwa penjelasan itu diakui secara yuridis keberadaannya. Contoh, penjelasan2 yang mengambil dari penjelasan, tidak ada dalam batang tubuh.

Penyebutan Presiden sbg mandataris. Zaman orba, kedudukan Presiden sbg mandataris sgt dominan, dibanding dgn kedudukan presiden sebagai kepala negara. Sebutan mandataris tdk ada dlm batang tubuh UUD 1945. Ini menunjukkan bhw penjelasan dipakai dlm praktik

Contoh lain, ”kekuasaan MPR tdk terbatas”, tidak ada dalam batang tubuh. Mengapa? Karena MPR memegang kedaulatan negara. Sebutan ”memegang kedaulatan negara pun tdk ada. Pada waktu itu, dikatakan bhw ”kedaulatan ada di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnnya oleh MPR. Dgn dikatakan seperti itu maka ditafsirkan oleh penjelasan, kalau begitu yg memegang kedaulatan rakyat itu MPR. Di dlm perjalanan praktik kettatanegaraaan kita, yg meninjol adalah kekuasaan MPR itu tidak terbatas. Sehingga MPR dpt membuat ketatapan di luar yg ada pd UUD. Dalam UUD dulu, MPR kekuasaannya memilih presiden/wapres, mengubah UUD, menetapkan UUD. Tetapi kalau kita melihat ketetapan-ketetapan MPR, di luar itu diaturnya pula, macam-macam yg tdk disebut UUD 1945. sumbernya dari mana? MPR menganggap dirinya punya kekuasaan tdk terbatas, shg spt itu. Ada 2 kali ketetapan yg memberikan kekuasaan khusus untuk mengambil segala tindakan yg dianggap perlu utk mensukseskan pe4mbangunan. Seorang ahli hukum, seharusnya tdk boleh menerima begitu saja. Kalo kekuasaan bertindak apa saja, maka …, slh satu paham konstitusi adalah pembatasan kekuasaan. Bahkan masa orla, MPRS di bandung membuat ketetapan no II/1963 yg mengangkat Pres Soekarno sbg Pres seumur hidup. Sedangkan UUD 1945 sdh mengatakan presiden dipilih untuk masa jabatan 5 tahun. Andai Anda tanyakan saat itu, ”Mengapa…..” jawabannya sderhana, :”MPR/MPRS memiliki kekuasaan tidak terbatas”, tdk bisa begitu saja disalahkan, karea penjelasan menyebut begtu.

Yang lainnya, ”Dekonsentarsi” tidak ada dalam batang tubuh, di penjelasan ada, dan itu berjalan. Betapa Penjelasan itu meski scr yuridis konstitusional tidak ada, tapi berpengaruh thd praktik ketatanegaraan.

”Kedaulatan sepenuhnya oleh MPR”. Kalo kita mencari teori ttg itu, dapat diangkat teori dari Jean Bodin. Dia adalah filsuf pertama yg bicara ttg kedaulatan. Salah satu ciri kedaulatan itu tdk dpt dibagi-bagi, tunggal, indivisible. Itu sebabnya kalo kita coba tarik UUD 1945 mengatakan kedaulatan sepenuhnya oleh MPR, sebab indivisible. Itu sangat-sangat dekat dgn pandangan Jean Bodin, meskipun belum tentu ….

Ini kemudian dpt kita temukan dalam ceramah alm Bung Hatta di dpn Pamong Praja 1946, tentang Kedaluatan Rakyat. Di dlmya, bung Hatta mengatakan mengapa MPR memegang kedaulatan krn kedaulatan tdk dpt dibagi-bagi. Dalam perkembangannya paham inui tdk dpt sepenunya diikuti,krn datang ajaran lain pemisahan kekuasaan (montesquieu) dan pembagian kekuasaan (kranenburg). Monsts… menatakan bhw penyelenggara egara dibagi dengan eksekutif, legislatif, dan yudikatif,jadi tdk mungkin lagi ada hanya satu badan yg menjalankan kedaulatan.

Andikata ajaran Jean Bodin itu kita terjemahkan sekatang, dimana kita menterjeahkannya? Tdk boleh dibagi-bagi. misalnya kedaulatan di tgn rakyat tdk blh dibagi-bagi. Yg boleh adalah pelaksana, yg menjalakannya boleh dibagi-bagi.

Namun sy katakan lg penjelasan tdk berlaku lg, tp sebagai akademisi, perlu mengetahui sejarah suaru sistem.

Di Uud 1945 ditemukan istilah ”penyelenggara negara”. Misalnya dulu dalam penjelasan Pasl 1 dikatakan MPR adlh penyelenggara negara tertinggi. Kemudian di dalam penjelasan umum UUD 1945 kita temukan jg istilah2 penyelenggara negara, misalny dlm pokok-pokok pikiran, ada istilah penyelenggaran negara. Sama sekali tdk ada istilah lembaga negara. Kalo begitu, atau sebelum kalo begitu, kita eksplor lbh jauh UUD sbl 1945, yaitu Konstitusi RIS dan UUDS 1950. Konstittusi RIS punya BAB khusus tentang alat-alat perlengkapan negara RIS, kemuadian dijabarkan seterusnya pada bab…., dst. RIS mencantumkan beberapa pranata yg disenutkan, yaitu:

  1. Presiden; atau kalo anda baca tulisan2 saya, Pr4esiden itu memiliki 2 arti dalam bahasa kita. Satu  sisi presiden sebagai pejabat, yaitu orang yang memangku jabatan presiden. Sisi lain, presiden juga adalah sebagai lingkungan jabatn. Kalo nanti dari bapa/ibu dosen ini menyinggung Logemann, sdr akan menemukan lingkungan jabatan. Contohnya, kalo syarat 2 mjd pr4esiden, pr4esiden yg menjabat presiden memiliki kekuasaan tertentu. Tetapi adakalanya dimaksudkana adalah lingkungan jabatan. Ketika disebut Predsiden membuat UU, tdk harus orang sbg jabatannya yg harus selalu hadir, tetapi dpt diwakili oleh menteri.
  2. Menteri-menteri. Kita sdh tahu menteri sbgmn kita lht di TV;
  3. Senat. Hanya pernah ada pada waktu RIS itu, krn senat itu adlh semacam DPD nya sekarang, yaitu sbg perwakilan daerah2. Misalnya perwakilan, Pasundan, Jawa Barat, dst. Mengapa perlu? Krn RIS adlh n4egara serikat.
  4. DPR. Jadi di samping senat, ada DPR. Sehingga dikenallah pd wkt itu sistem perwakilan 2 kamar. Isinya msh banyak persoalan.
  5. selanjutnya yg laiinya yaitu MA sbg pemangku kekuasaan kehakiman atau yudisiil.
  6. terakhir, Badan Pengawas Keuangan, bukan Badan Pemeriksa Keuangan.

Tadi dikatakan ada senata sbg ciri khas saat itu, tetapi zaman RIS tdk ada juga wakil presiden, krn alm. Bung Hatta sbg wapres dr RI sewaktu di Yogya, mjd Perdana Menteri RIS, yg sblmnya jg sdh mjd PM, disamping wapres. Mengapa RIS tdk ada wapres? Ini mengikuti kebiasaan parlementer. Dlm tradisi parlementer, biasanya tdk ada jabatan wapres. Mengapa? Krn Presidennya sj tdk ada pekerjaan, apalagi wapres? Itu bahasa di kelas. Bhs ilmiahnya, Presiden tdk melaksanakan penyelenggaraan pemeritahan, yg menjalankan ada pada kabinet, dewan menteri. Kekuasannya terbatas hy menjalankan kekuasaan prerogatif, sekali-kali muncul: grasi, amnesti, abolisi, gelar, tdk banyak, pidato agustusan, sedikit. Diman-man spt itu. Jd mengikuti tradisi itu. Yg dimaksud alat perlengkapan negara itu adalah badan-badan penyelenggara yg ditetapkan dlm UUD. Itu poin, penegasan sy adlh: yg diatur dan dimuat dlm UUD. Dan UUDS 50 ada bab ttg alat-alayt perlengkapan negara ini. Sdr bs baca Pasal 44. Yg dimaksudkan sbg alat perlengkapan negara:

  1. Presiden;
  2. Wapres;
  3. Menteri2
  4. DPR;
  5. MA;
  6. dan Badan Pengawas Keuangan.

 

UUDS 50 adl sistem parlementer, bahkan lbh murni drpd Konstitusi RIS, yg menyulap PM tdk btgjwb kpd parlemen.

Mengapa di UUDS 50 ada wapres?

Di sini ada konsep Indonesia yg disebut dwitunggal Soekarno Hatta. Tahun 1945an, dwitunggal itu tdk hy simbolik, ttp punya kekuasaaan riil dlm wujud keputusan-keputusan negara yg diambil wapres, ada serta-merta diakui oleh Prsiden. Misalnya sdr, mendengar ada Maklumat no X tahun , berisi ptgjwbn menteri kpd kbinet, ini mengubah sistem presidensiil mjd Parlemen. Di tahun 1950 dikukuhkan kembali dwitunggal, krn wapres tdk ada, bung Hatta mjd meteri.

Sbg cermin menjaga keutuhan RI, maka jabatan ….

Di masa UUDS 50 tdk ada lg senat, krn senat sbg cerminan dr negara federal. Zaman 50 ada negara kesatuan shg senat tdk diperlukan lg. Jg di dlm Konst RIS dan UUDS 50 disebutkan alat-alat perlengkapan. UUD 1945 tdk punya pasal spt itu. Apa sj yg disebut alat perlengkapan negara. UUD 145 langsung sj mengatur lingkungan jabatan, mengenai apa saja jabatan neara itu, langsung mengatur ttg MPR, Pres, DPA, DPR, BPK, dan MA.

Ini sering dikritik oleh ahli konstitusi Indonesia termasuk yg ingin diamandemen, bhw UUD 1945 tdk punya sistematika. Betapa tertibnya UUD RIS 49 dan 50. Tetapu ini bukan satu-satunya yg ada di muka bumi ini. Tanpa nomenklaturnya dulu.

UUD USA, mulai langsung dgn mengatur masing-masing:

Kongres;

Kekuasaan eksekutif;

Legislatif.

Lainnya.

Mungkin pembentuk UUD 45 melihat itu. Ada juga IS tdk terdapat susunan spt itu, langsung saja mengatur Gubernoor generaal, dsb. Jadi mungkin para pembentuk UUD 45 dipengaruhi hal itu, di samping keadaan.

Lembaga Negara sebagai istilah. Tadi sdh dikatakan bhw baik dlm batang tubuh dan penjelasan tdk ada istilah badan/lembaga negara. Baru ditemukan istilah itu dlm TAP MPR no III tahun …., kemudian diperbarui, ada lembaga tertinggi dan lembaga tinggi. Tap MPR 3 /78. Barangkali untuk keperluan riset, perlu membuka dokomen pembahasana sidangnya. Drmana ditemukan istilah itu? Di UUD 45 tdk ada indikasi . Pa yg dimaksud oleh mereka? Ternyata dimasukkan dlm lembaga negara adl MPR, Presiden, DPA, DPR, BPK, dan MA.

Ternyata yg dimaksud dgn lembaga negara adh yg dlm UUD adalah penyelenggara negara yg ada dlm UUD.

Kalau begitu, jika ditarik mundur ke konstitusi RIS dan UUD 50, serupa tapi tdk sama persis.

Karena ini serupa, yaitu penyelenggara negara yg dimaksud UUD 45, maka tdk lain bhw lembaga2 negara tdk lain yg dimaksud dgn alat-alat perlengkapan negara itu.

DPA dlm UUD 1945 tdk ditemukan dlm konstitusi RIS. Alm. Prof soepomo, ketika membuat catatan kecil ttg UUDS 50, ketika membuat buku kecil, merah, mengenai UUDS 50, dalam penjelasan umumnya dikatakan ”DPA ditiadakan”. Alasannya: 1) kekuasaan riiilnya tdk jelas, hany sbg pemberi pendapat kpd Pemerintah/presiden 2) tdk ada seorangpun yg bicara mempertahankan DPA pd saat pembahasan. Jadi kita sdh menemukana yg dimaksud dgn lembaga negara adalah alat-alat perlengkapan negara.

Skrg kita lht perkembangan lembaga negara dlm ketatanegaraaan kit. Ini terjadi setelah perubahan UUD 1945. ada 2 sumber perkembangan UUD, yaitu UUD sendiri dan UU.

UUD setelah perubahan, sy tdk pernah menggunakan kata “amandemen”, krn bhs hukumnya hádala “perubahan”. Penggunaan bahasa “perubahan” itu hádala dari gagasan saya. Estela perubahan UUD 1945 ada 2 perkembangan mengenai lembaga=lembaga negara ini. Yaitu satu pihak ada lembaga negara yg ditiadakan. Yg kedua, ada tambahan baru. Yg ditiadakan sdh disebutkan, DPA diganti dgn wantimpres. Yg ditambah hádala yg jelas fungís kenegaraannya, yaitu menurut sy yg pasti sbg lembaga negara. Kesatu MK, dan kedua hádala DPD. Meskipun keluh kesahnya banyak, tetapi secara formal dimasukkan bhw DPD hádala bagian kekuasaan legislitif, meskipun menurut saya, omong kosong, karena hanya menghabiskan uang rakyat.

Tetapi di samping lembaga itu, orang mengatakan ada KY, KPU, Bank Central, TNI/Polri jg disebut. Jadi ada instituís-institusi baru. Apakah lembagatersebut hádala lembaga negara sbgm dimaksud alat kelengkapan negara? Sy berpendapat tidak. Lembaga2 tersebut bukan alat-alat perlengkapan negara. Mengapa? Karena yg namanya alat perlengkapan negara adalah kelengkapan yg bertindak untuk dan atas nama negara, yg menjalankan sebagian perwujudan negarap. KY tidak, hy menjalankan fungsi2 supervisi, bahkan fungsi pengawasan terhadap kekuasaan kehakiman terutama hakim.

Pemberitaan yg lalu menyesatkan, bhw KY adh bagian kekuasaan kehakiman. Karena pengertian kekuasaan kehakiman adalah kekuasaan yg mengadili, sedangkan KY tdk menjalankan kekuasaan mengadili. Dia hy mengusulkan hakim dipecat, dia bukan kekuasaan kelembagaan negara. Jadi, memang kekuasan negara kita sedang ganjil0ganjil. Contoh, di mana sj di dunia ini, DPR adalah pemegang ekuasaan legisatif (psl 20). Apa artinya? Kekuyasaan membentuk UU. Tp apa kerjaan DPR saat ini? Bukan membentuk UU, dia tdk kerjakan. Bahkan kemarin, sy dengar komisi 3 dan jaksa agung, mereka duduk bersama untu mengawasi apa gitu? Lain di UUD, lain di kerjakan. Bahkan, peristiwa di jatinangor saja ikut-0ikutan. Tapi tugasnya adalah membuat UU, bukan mengurus bgmn hutan jd kota.

Sy dulu msh jd hakim, sering jg tempat konsultasi, kadang-kadang sy kuliahi. Ini contoh. Sy baru baca ttg UU penyiaran. Kami baca berdua, di UU penyiaran, terdapat Komisi Penyiaran. KPI Pusat diawasi oleh DPR Pusat, dan KPID diawasi oleh DPRD. \

Begitu pula, Bank Indonesia, dia bukan alat kelengkapan negara. Memang dia membuat uang, tapi itupun atas perintah UU. Apalagi KPU, TNI, Polri. Itu dlm UUD. Meskipun dlm UUD tdk disebut, UU yg menyebutkan lembaga negara. Misalnya UU menyebut bahwa KPI, KPK, sebagai lembaga negara. Sehingga Semkrang lembaga negara menjadi 1) ada lembaga negara yang merupakan alat kelengkapan negara, dan 2) yg bukan alat kelengkapan negara.

Dalam ajaran konstitusi, tdk boleh UU menafsirkan, kecuali hakim. Mestinya tdk boleh. Tapi UUD kita jg membuka pintu, ”hal-hal yg belum diatur… ada UU organik. Mengapa …..

Krn UU menambah wewenang pengadilan. Pengadilan boleh memerintahkan agar Presiden…..

 

UUD 45 kita sekarang masih belum lengkap, misalnya syarat2 presiden. UU pun nambah-nambah lembaga negara. Jadi hati-hati kalo kita bica lembaga negara sekarang, yang mana? Sebelum perubahan UUD 1945 dikenal lembaga tertinggi dan lembaga tinggi negara.

 

Tanya:

Adakah suatu cara atau teori yg hrs dilakukan pembentuk UU menafsirkan makna UUD? Misalnya Pasla 6a ayat (2). UU menerjemahkan calon diajukan oleh partpol.

Dlm pemberhentian presiden pd masa jabtannya. Mengapa dari Putusan MK disidangkan di MPR lagi?

 

Jawab:

Teori pertama. Misalnya dari …. Durkheim: ”tidak ada hukum tanoa tujuan”. Jadi pertama kita harus tahu, apa tujuan pembentuk UUD.

 

Mislanya ketika di BPUPKI, mereka memperdebatkan anta apakah perlu dalam UUD 1945 dicantumkan hak berapat dan berkumpul. Tdk berarti mrk tdk mengakui hak itu, diatur saja dalam UU.

Teori 3: teori konstitusi. Misalnya bgmn hubungan konstitusi dgn demokrasi? Demokrasi apa yg akan kita terapkan. Dengan demikian kita dpt memahami, sebetulnya bgmn yg dimaui UUD. Ada teori, misalnya Thomas Jefferson, sebaiknya UUD setiap generasi diubah. Tapi Madison, mengatakan, tidak boleh begitu. UUD itu harus ada klausul-klausul konstan, shg tdk dpt diubah. Menarik kemuadian kalo sudah mengenai rijid dan fleksibel. Misalnya UUD ”supel”, tidak dalam pengertian fleksibel. Jika diartikan fleksibel, perubahan UUD sama dengan cara mengubah UU. Pengertian supel, yaitu memuat hal-hal pokok saja, nanti kita sesuaikan. Jd seorang pembentuk UUD harus ahli. Jangan semau-mau.

Pertanyaan kedua, shd diputus secara hukum: Presiden sudah melanggar hukum. Tetapi tdk ada dlm UU, kalau Presiden melanggar hukum harus berhenti. Ketika Masuk MPR, seolah-olah MPT tidak terikat putusan hakim. Dia kuasa untuk itu, tetapi ini agak ganjil. Dari segi teori, keganjilan berlebih lagi, karena meskipun pelanggaran hukum, peradilan ini adalah peradilan politik. Karema sanksinya memberhentikan, mestinya tdk perlu membawa-bawa lembaga kehakiman. Di Amerika peradilan tdk dibawa bawa. Tp UUD bunyinya begitu, ya sesenang-senang kita aja.

 

Tugas tambahan:

TAP MRP III/78 dan 6/73 summary; no more than 3 pages.

 

Kita hantar sedikit kuliah yad: Hubungan antara Negara dengan alat-alat kelengkapan Negara.

Sdr2, negara hampir semua buku, ketika belajar ilmu negara, mengatakan bhw negara adlh sebuah organisasi. Shg dikatakan, sbg organisasi tdk ada bedanya dgn prinsip organisasi lain, spt koperasi, BEM, dsb. Ciri-cirinya sama, ada pengurus, pembagian kerja, dll.

Dlm literatur lama, dan yg diterima oleh umum, apa bedaya antara negara dengan organisasi lain? Umumhya ada 2 ciri:

  1. Negara memiliki kekuasaan memaksa coercive power;
  2. negara memiliki kewenangan membuat aturan-aturan yg beraku umum;
  3. negara punya kekuasaan publik untuk semua orang.

Itu umum, semua mengatakan seperti itu, dan sy tdk akan melarang.

SY temukan suatu buku, bhw ciri tersebut tdk mutlak betul, krn ada jg organisasi yg punya kekuasaan  membuat uturan umum, dan memaksa anggotanya. Menjalankan kekuasan umum, dan memaksa anggotanya. Itu satu, sebagai organisasi.

Karakter yg kedua, negara selalu merupakan legal entity, badan hukum. Sbagai entitas hukum, negarra memikul dua entitas hukum, sebagai public legal entity dan privat legal entity.

Sebgai public legal entity, negara punya primat hukum tersendiri. Misalnya membayar pajak, tdk ada kompromi.

Hubungan negara tdk sederajat, krn menjalankan kekuasan publik.

Kalo ada masalah dgn negara, misalnya pelanggaran, atau negara melakukan perbuatan arbitrary.

Beda dgn negara sbg privat entity. Hubungan hukum negara dengan kita hádala sederajat. Misalnya, dalam perjanjian mebuat jalan antara negara dengan perusahaan. Hubungannya sederajat, kalo tdk menepati janji, ada wanprestasi. Negara pun adlh suatu institusi yg abstrak. Baru negara itu akan terwujud melalui alat-alat kelengkapan negara itu. Samapi minggu depan, belum titik, mudah-mudahan.

 

About these ads